Jean-Michel Charpin, Directeur général de l'INSEE, répond à un courrier de Daniel Hoeffel, Président de l'AMF, qui lui faisait part des difficultés rencontrées par les maires dans la préparation du recensement de 2004.
(Le texte de la lettre de Daniel Hoeffel est accessible en cliquant sur son intitulé; dans le cadre de droite)
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Monsieur le Président,
Par lettre du 6 novembre 2003, vous avez bien voulu appeler mon attention sur les difficultés annoncées par plusieurs communes dans la préparation de l'enquête de recensement qui commencera le 15 janvier 2004. Je vous en remercie et c'est bien volontiers que je réponds aux différents points soulevés par votre correspondance.
Au préalable, je tiens à signaler que ces difficultés ne m'ont pas échappé et que j'y porte la plus grande attention, même si elles ne concernent qu'un faible nombre de communes. Les rapports que me font les directeurs régionaux de l'Insee sur l'état de préparation des communes qui réaliseront leur première enquête de recensement dans quelques semaines et, plus généralement, sur l'atmosphère des contacts entre les représentants de ces communes et les agents de l'Insee sont bons. Dans la quasi-totalité des communes de grande taille qui se sont manifestées par écrit auprès de moi pour soulever certaines des questions que vous évoquez (communes auxquelles je me fais un devoir de répondre de manière détaillée), les préparatifs se poursuivent activement.
1 - Recrutement et rémunération des agents recenseurs
Certaines communes de petite taille éprouveraient quelques difficultés à gérer le recrutement des agents recenseurs. C'est pourquoi l'Insee les encourage à se tourner vers les centres départementaux de gestion administrative pour y trouver conseils et appui. Les directions régionales de l'Insee s'attachent pour leur part à mutualiser toutes les informations utiles. C'est ainsi qu'elles ont pu mettre à la disposition des communes un modèle de contrat (agréé
par une préfecture) pour les recrutements des personnels qui concourent à la préparation et à la réalisation des enquêtes de recensement.
En matière de rémunération des agents recenseurs, l'Insee n'a pas souhaité sembler s'immiscer dans la gestion des communes. II a, bien entendu, fourni à la demande toute information souhaitée sur les niveaux de rémunération des agents recenseurs lors du recensement de mars 1999. II indique aussi que rien ne s'oppose à la poursuite d'un paiement des agents recenseurs à l'acte. D'ailleurs, cette formule a été largement employée par les communes qui ont réalisé le test de collecte de janvier dernier.
Je ne verrais que des avantages à ce que l'Insee contribue, en liaison avec les services de votre association et éventuellement avec ceux de la Direction générale des collectivités locales, à un groupe de travail qui mettrait au point sur ces sujets et, plus généralement, sur les difficultés signalées par les communes, des fiches techniques que l'AMF pourrait, par exemple, diffuser à ses adhérents sur ses supports habituels.
2 - Etablissement du répertoire d'immeubles localisés
Les communes de 10 000 habitants ou plus ont connu, au stade de la préparation de l'enquête de recensement, une charge de travail importante, en effet, pour la mise à jour du répertoire d'immeubles localisés dans lequel ont été tirés les échantillons d'adresses à recenser. La mise à jour du RIL a été un investissement à la fois pour les communes et pour l'Insee. Toutes les communes n'ont pas pu effectuer dans les délais impartis - certes brefs - les vérifications pour lesquelles elles étaient sollicitées. Cela appelle deux précisions de ma part.
En premier lieu, les travaux de mise à jour du RIL seront désormais beaucoup plus légers puisque, une fois effectuées les vérifications souhaitables sur l'ensemble des adresses de ces communes, les mises à jour ne porteront plus que sur les créations et les disparitions d'adresses. La charge sera très fortement allégée par rapport à celle de l'investissement initial.
En second lieu, les éventuelles imperfections du RIL dans lequel ont été tirés les échantillons d'adresses pour l'enquête de recensement de 2004 seront sans conséquence dommageable pour les communes concernées. En effet, la première population authentifiée issue du nouveau recensement sera calculée â partir des observations des cinq années 2004 à 2008, centrées et calées sur le RIL 2006. C'est donc à ce dernier qu'il faut assurer le meilleur niveau de qualité. Les travaux en cours, menés avec la participation des communes, permettent d'être très confiants.
Autrement dit, même si quelques très rares communes ont volontairement suspendu leurs travaux sur le RIL au printemps dernier, cela n'a pas empêché les tirages d'échantillons d'adresses. La réalisation de l'enquête de recensement de 2004 n'est pas subordonnée à la fin des vérifications du RIL. A ce jour, au demeurant, aucune commune n'a pris à ma connaissance une délibération contraire à l'état des textes législatifs et réglementaires.
Par ailleurs, la période de collecte sur le terrain fait l'objet de critiques liées au calendrier des opérations électorales et des vacances scolaires. Réaliser l'enquête de recensement en janvier et février de chaque année présente l'avantage de permettre la production à la fin de la même année, en régime permanent (donc à partir de fin 2008), d'une population authentifiée tenant compte de la collecte la plus récente. Cette période offre aussi davantage de chances de trouver à leur domicile les personnes recensées que la période traditionnelle de collecte des recensements généraux, qui commençait en mars et mordait sur les vacances de printemps.
Parce que l'enquête de recensement est désormais annuelle pour elles, les communes de 10 000 habitants ou plus n'échapperont pas certaines années à sa concomitance avec les préparatifs électoraux. Du fait du roulement quinquennal, cette circonstance ne pèsera qu'occasionnellement sur la très grande majorité des communes.
Pour les unes et les autres, il est clair que l'enquête de recensement devra être intégrée dans une organisation aménagée. Mais, d'une part, l'enquête de recensement est pour toutes les communes un événement désormais daté avec précision, qu'il soit annuel ou quinquennal et, pour les communes de 10 000 habitants ou plus, d'une ampleur sans commune mesure avec un recensement général de la population puisqu'il ne touchera que 8 % des logements.
Compte tenu de l'extrême complexité des travaux qui suivent la collecte, du caractère industriel des opérations de saisie et de traitement de l'information contenue dans les 12 à 13 millions d'imprimés qui seront collectés chaque année et de l'impérieuse nécessité de maîtriser le calendrier de publication du décret annuel d'authentification de la population de chaque commune, il serait déraisonnable et très coûteux d'adapter le calendrier actuel, qui constitue un optimum dans un réseau serré de contraintes.
3 -Montant de la dotation forfaitaire de recensement
Un certain nombre de communes estiment que le montant de la dotation forfaitaire de recensement qui leur sera versée est insuffisant pour couvrir les dépenses de l'enquête de recensement.
En fait, chaque commune recevra une dotation forfaitaire d'un montant très sensiblement supérieur - à population égale - à celui des remboursements dont elle a bénéficié au moment du recensement général de la population de mars 1999. L'Etat a voulu, en effet, tenir compte à la fois des hausses des rémunérations dans la fonction publique (et la dotation forfaitaire est indexée sur cette variable), de la responsabilité reconnue aux communes dans la préparation et la réalisation des enquêtes de recensement et du fait que les cotisations sociales ne seront plus à sa charge.
Cela dit, selon qu'une commune embauchera ou non des agents recenseurs, fera ou non appel à ses propres agents, son niveau de dépenses lui apparaîtra ou non élevé par rapport à celui de la dotation forfaitaire.
J'ajoute que nombre de communes avaient pour habitude, lors des recensements généraux de la population, de mettre en place une structure d'encadrement des agents recenseurs, dont le coût ne pouvait être nul. Là où de telles structures n'existaient pas, les délégués de l'Insee encadraient directement les agents recenseurs, ce qui ne constituait qu'une petite part de leurs activités. Toutes leurs autres activités sont reprises par les quelque 600 superviseurs que l'Insee va déployer chaque année sur le terrain pour conseiller et former les personnels communaux en charge de l'enquête de recensement et pour contrôler la collecte de l'information.
L'Etat ne se désengage donc nullement. II n'est, pour s'en convaincre, que de considérer que, à côté d'un montant global annuel de 17 millions d'euros de dotation forfaitaire de recensement versé au communes, l'Insee disposera d'une ligne budgétaire de 13 millions d'euros pour l'exploitation des questionnaires et la diffusion des résultats et affectera au recensement, par redéploiement interne de ses effectifs, 350 agents à temps complet dont le coût est estimé à 12 millions d'euros par an au minimum.
II y a donc bien un effort partagé des communes et de l'Insee pour la production annuelle d'une information administrative et statistique indispensable à tous les acteurs du pays - au premier rang desquels les collectivités territoriales - et fortement souhaitée par eux.
J'espère que ces précisions répondront à votre attente et suis, naturellement, à votre disposition pour toute information complémentaire que vous souhaiteriez ou toute participation de l'Insee à des structures de dialogue que vous désigneriez ou que vous
organiseriez. II est clair que le nouveau recensement nécessitera que les nombreux échanges entre les communes et l'Insee se poursuivent afin de rechercher ensemble les meilleures solutions aux difficultés rencontrées. Ces difficultés de démarrage, une fois bien identifiées, seront corrigées pour les campagnes suivantes. Elles ne mettent pas en péril l'ensemble du recensement.
Je vous prie d'agréer, Monsieur le Président, l'expression de ma considération distinguée.
Jean-Michel Charpin
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