Ce document constitue une note de cadrage rédigée par la DATAR, qui a pour but de répondre aux interrogations suscitées par la mise en oeuvre des dispositions de la loi Urbanisme et habitat concernant la politique des pays. Les thèmes suivants sont abordés : périmètres (évolution des périmètres, délibération des collectivités, reconnaissance des périmètres définitifs et des chartes, périmètres d’agglomérations et périmètres de pays, périmètres de pays et SCOT, périmètre de pays et PNR) ; le contrat (« universalité » du contrat, contenu du contrat, engagement du contrat/maîtrise d’ouvrage, contrat d’agglomération/contrat de pays) ; la structure du pays (Faut-il une structure support pour le projet de territoire ? Le conseil de développement, calendrier).
1. Périmètres
1.1. Evolution des périmètres
Que faire des pays dont on a reconnu les périmètres d’étude, dans le cadre du dispositif antérieur ?
Les EPCI à fiscalité propre et les communes isolées associés dans le cadre d’un pays reconnu en périmètre d’étude avant la loi urbanisme et habitat du 2 juillet 2003 doivent délibérer pour approuver le projet de charte qu’ils ont élaboré ensemble.
Ils demandent ensuite au préfet de région concerné d’engager, sur la base de leurs délibérations, la reconnaissance du périmètre définitif du pays. La structure porteuse du projet de pays, lorsque elle existe, ou à défaut l’un des EPCI membre du pays choisi comme coordonnateur, peut saisir le préfet même si toutes les délibérations n’ont pas été prises. Toutefois, le préfet ne pourra reconnaître le pays qu’après avoir reçu l’ensemble des délibérations. Il lui revient de définir en lien avec le territoire concerné un délai de transmission, au delà duquel il est tenu de notifier sa décision.
Tout EPCI à fiscalité propre ou toute commune isolée associés au projet de pays reconnu en périmètre d’étude avant la loi du 2 juillet et qui souhaiterait s’en retirer peut le faire par simple délibération négative sur le projet de charte de pays. L’absence de délibération approuvant la charte vaut également retrait du périmètre du pays.
Tout EPCI à fiscalité propre ou toute commune isolée qui souhaite être intégré à un projet de territoire, et qui ne faisait pas partie du périmètre d’études du pays, peut en devenir membre dans la mesure où l’économie générale du projet ne s’en trouve pas modifiée. Un simple avenant à la charte sera rédigé. Il sera approuvé soit par la structure porteuse soit par l’ensemble des membres du pays.
Que faire si une dynamique de pays re-émerge sur un périmètre rejeté en CRADT ?
Dans le nouveau texte, la notion de projet est première. La loi précise que « le pays exprime la communauté d’intérêts économiques, culturels et sociaux de ses membres». Rien n’empêche des EPCI à fiscalité propre ou des communes isolées de rebâtir un projet de territoire, à condition que celui-ci ne contredise pas une charte de pays déjà approuvée. Il convient également de rappeler que l’arrêté de création de pays, établi par le préfet de région, procède d’une vérification par les services de l’Etat de la qualité du projet de territoire, et s’appuie sur des avis émis par les collectivités départementale et régionale. Un projet qui serait dès le départ incohérent ne doit être ni encouragé ni soutenu.
1.2. Délibération des collectivités
Une commune appartenant à un EPCI à fiscalité propre ayant délibéré favorablement peut elle, par délibération, se retirer d’un pays ?
Les compétences « aménagement de l’espace et développement économique » sont deux compétences obligatoires des EPCI à fiscalité propre. La dynamique de pays relève de ces compétences, ce que traduit la suppression par le législateur de l’obligation d’approbation par les communes membres de la charte de pays. Une commune en EPCI ne peut se retirer d’un pays pour lequel l’EPCI aurait délibéré favorablement. (à l’inverse, une commune appartenant à un EPCI à fiscalité propre ne peut adhérer à un pays si l’EPCI ne s’est pas prononcé favorablement).
1.3. Reconnaissance des périmètres définitifs et des chartes.
Comment doit s’effectuer l’instruction des demandes de reconnaissance au niveau de l’Etat ?
Les EPCI à fiscalité propre et les communes isolées ayant délibéré sur un projet de charte de pays adressent leurs délibérations au préfet de région.
La loi prévoit que celui-ci, au vu du projet présenté et des avis formulés par les conseils régionaux et généraux concernés, vérifie que le pays peut être formé.
Il revient aux SGAR de coordonner l’analyse et le traitement des questions territoriales par les différents services de l’Etat.
Dans le cas de pays interrégionaux, un co-pilotage et une co-signature des préfets concernés suffiront jusqu’à la constitution définitive du pays. Après, un préfet coordonnateur sera désigné le cas échéant (celui de la région qui comprend le plus grand nombre d’habitants intégrés dans le périmètre du pays)
Y a-t-il des critères applicables de manière générique pour l’approbation ou le refus d’un projet de territoire ?
En dehors des conditions procédurales (nécessité des délibérations de tous les EPCI et de toutes les communes isolées, conformité des délibérations), la vérification par l’Etat de la possibilité de former un pays repose notamment sur quatre éléments :
- la qualité du projet : le projet doit être global, et appréhender les différents aspects de la dynamique territoriale (par exemple : un projet ne peut se contenter d’une dimension purement sectorielle – comme un projet de pays touristique -) ; la préoccupation de développement durable doit être clairement affichée ; le projet doit s’appuyer sur une vision prospective ; il faudra veiller à la cohérence entre le projet de pays et les objectifs stratégiques de l’Etat sur le territoire ;
- la pertinence du périmètre : le périmètre du pays doit correspondre à un bassin de vie ou d’emploi (cette notion de bassin de vie pouvant être référée notamment – mais sans exclusivité – aux analyses en termes de « territoires vécus » et d’aires urbaines proposées par la DATAR, sur la base des traitements de l’INSEE).
- l’adéquation entre le projet et le périmètre. Il n’y a pas de « projets passe-partout » ni de périmètres univoques. Il faut en revanche s’assurer de la bonne articulation entre le projet et le territoire.
- l’implication effective de la société civile dans l’élaboration du projet par le biais du conseil de développement
Le préfet peut-il accepter des périmètres non continus ?
Toute discontinuité dans le périmètre d’un pays devra être exclue. Par ailleurs, l’esprit de la loi voudrait que les pays soient des entités sans enclave.
Toutefois, le préfet ne peut pas obliger un EPCI ni une commune isolée à faire partie d’un pays. Si le refus d’un EPCI ou d’une commune isolée d’approuver le projet de pays ne porte pas préjudice à sa cohérence ou à son économie, le préfet peut accepter le périmètre.
L’Etat doit-il intervenir dans la formulation du projet de territoire ?
L’Etat n’a pas vocation à intervenir dans l’élaboration du projet de territoire, qui doit rester la libre expression des collectivités locales.
Toutefois, l’Etat n’est pas seulement spectateur, il est également un acteur et un partenaire actif de la politique des pays, à l’instar des collectivités départementales et régionales. A ce titre :
- à l’amont du projet, il doit porter à la connaissance des porteurs de projet l’ensemble des analyses utiles, notamment les enjeux pour l’Etat, concernant l’organisation et la structuration des territoires ;
- lors de la phase d’élaboration, il peut apporter un appui technique particulier, à la demande des porteurs de projet.
Sur quels arguments l’Etat peut-il reconnaître un pays qui n’aurait pas reçu un avis favorable du conseil régional ou du conseil général ?
La position de l’Etat n’est pas liée à celle des conseils régionaux ou généraux, dans la mesure où leurs avis ne sont que consultatifs. Néanmoins ceux-ci constituent des éléments importants de la procédure. L’Etat peut valider un projet de territoire en publiant l’arrêté de création du pays correspondant, dès lors que celui-ci est conforme à l’esprit de la loi, c’est-à-dire qu’il présente « une cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale, à l’échelle d’un bassin de vie ou d’emploi » et dès lors que les communes ou les EPCI le composant ont délibéré favorablement.
Quels rôles ont la CDCI et la CRADT ?
Sans attendre le nouveau décret modifiant le décret du 19 septembre 2000, il faut considérer que CDCI et CRADT n’ont plus vocation à émettre d’avis sur les projets de pays.
Toutefois les avis émis par ces deux instances avant l’entrée en vigueur de la nouvelle loi, de même que leur travail préliminaire sur un certain nombre de dossiers de candidatures de pays, demeurent des éléments d’analyse pour la reconnaissance de ces mêmes territoires par le préfet de région.
1.4. Périmètres d’agglomérations et périmètres de pays
Faut-il encourager des configurations particulières ?
La loi précise que le pays a vocation « à renforcer les solidarités réciproques entre la ville et l’espace rural ». Il est donc important de rappeler qu’un périmètre de pays peut inclure une communauté d’agglomération ou une communauté urbaine.
Dans le cas des aires urbaines de taille petite à moyenne, on recherchera des configurations de pays englobant la communauté de communes ou d’agglomération dont fait partie la ville-centre.
La constitution de pays à l’échelle de ces aires urbaines s’inscrit dans le mouvement de structuration intercommunale indispensable dans de telles aires .
Dans le cas des aires urbaines très étendues, des configurations de pays plus variées peuvent être admises. Il convient cependant de veiller à la recherche d’une cohérence globale entre les projets, et que celle-ci se traduise par un document stratégique partagé, ou par un schéma de cohérence territoriale (SCOT). A l’inverse, des démarches purement défensives ne doivent pas être encouragées.
Dans le cas d’espaces ruraux sous influences urbaines multiples, les pays à dominante rurale, ayant vocation à être l’interface entre ces différents espaces urbains, peuvent être encouragés.
1.5. Périmètres de pays et SCOT
Faut-il rechercher une cohérence entre le périmètre du SCOT et le périmètre du pays ?
La loi prévoit que le projet de pays tient compte du SCOT et réciproquement que le projet d’aménagement et de développement durable du SCOT tient compte de la charte, quand elle a été élaborée.
On ne peut que recommander, quand les deux exercices peuvent être menés concomitamment et sur le même espace, qu’ils soient conduits de manière unifiée, dans le respect des procédures correspondantes.
1.6. Périmètre de pays et PNR
Quelle conduite doit-on tenir dans le cas des pays qui recoupent partiellement un PNR ?
Les dispositions prévues par la loi doivent permettre de purger ou d’éviter les différends qui ont pu émerger entre le pays et le parc naturel régional, lorsque leurs emprises se superposent.
- « la charte de développement du pays doit être compatible avec la charte du PNR sur le territoire commun ». (art 22, IV)Les exigences spécifiques liées au label PNR s’imposent donc au pays.
- Pour les actions prévues dans la charte de développement qui relèvent des missions du PNR, l’organe de gestion du Parc joue un rôle de coordination et de mise en cohérence sur le territoire commun au pays et au parc.
- La signature d’une convention entre le pays et le parc n’est plus obligatoire. Elle peut être cependant encouragée.
2. Le contrat
2.1. « Universalité » du contrat
L’Etat doit-il contractualiser partout ? Autrement dit, la reconnaissance par l’Etat d’un pays oblige-t-il à passer contrat ? L’Etat peut-il avoir des priorités en termes de contrats ?
Il faut dissocier la reconnaissance de la contractualisation : l’Etat n’a pas vocation à contractualiser avec toutes les agglomérations ou tous les pays. Il le fait quand il y a pour lui des enjeux clairement identifiés.
Quand il décide de passer contrat avec un pays ou une agglomération, l’Etat doit veiller à mettre en place des dispositifs d’évaluation des actions conduites.
L’Etat peut-il contractualiser avec des territoires pour lesquels la région ou le département ne contractualisent pas ou contractualisent seuls ?
L’esprit de la loi est la signature d’un contrat unique avec l’Etat, la région, le département, le pays ou l’agglomération devant être le territoire de référence sur lequel convergent toutes les politiques publiques. La signature de contrats multiples induit notamment le risque de la dispersion, alors que les contrats de territoires doivent rester des contrats transversaux et intégrateurs.
Toutefois, à défaut de convergence des partenaires publics, l’Etat peut signer seul avec les EPCI à fiscalité propre et les communes isolées constituant le pays ou l’agglomération ou avec les personnes publiques ou privées constituées à cet effet, dès lors que cela permet d’atteindre les objectifs qu’il a identifiés. Il veillera néanmoins à informer la région et le département, en amont et en aval de la signature du contrat.
2.2. Contenu du contrat
L’engagement de l’Etat est-il exclusivement ou obligatoirement financier ?
L’engagement de l’Etat peut être non financier, et porter sur l’organisation de ses services et sur une territorialisation de son action au bénéfice du projet de territoire. Du reste la loi précise (titre VIII) que « l’Etat et les collectivités locales tiennent compte du projet de pays pour l’organisation des services publics ».
Les circonscriptions d’intervention peuvent donc être revues, de manière à s’adapter aux nouvelles structurations des territoires.
2.3. Engagement du contrat / maîtrise d’ouvrage
Qui signe le contrat de pays ?
Le contrat de pays est signé par :
- d’un côté l’Etat, et le cas échéant la (les) régions et départements concernés. Dans le cas de pays interrégionaux, le contrat sera signé par le préfet désigné comme préfet coordonnateur, ou cosigné par les préfets de région concernés ;
- de l’autre les représentants du pays : tous les EPCI et communes isolées concernées ou bien les personnes publiques ou privées constituées à cet effet.
Qui peut exercer la maîtrise d’ouvrage d’opérations inscrites dans un contrat de territoire ?
Il faut veiller à ce que la maîtrise d’ouvrage soit principalement le fait des structures intercommunales et très secondairement des communes isolées. Toutefois, la maîtrise d’ouvrage peut également être exercée par des partenaires privés.
Pour les actions d’animation conduites à l’échelle du pays, il convient de privilégier une maîtrise d’ouvrage unique.
Un EPCI peut-il être maître d’ouvrage d’une opération figurant dans le contrat, et pour lequel il n’aurait pas compétence ?
Non. Il ne peut s’engager que s’il possède la compétence.
2.4. Contrat d’agglomération/ contrat de pays
Peut-on encourager la signature d’un contrat unique ?
Chaque fois que cela est possible, c’est-à-dire quand la démarche de pays et le projet d’agglomération connaissent un avancement au même rythme, il faut favoriser un contrat unique à l’échelle la plus large. Il faudra encourager le traitement du volet foncier, sujet essentiel pour les zones urbaines, dans ce contrat.
Lorsque la signature d’un contrat unique n’est pas possible, l’article 26 de la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire du 25 juin 1999 s’applique : « la continuité et la complémentarité entre le contrat de pays et le contrat d’agglomération sont précisées par voie de convention entre les parties concernées ».
3. La structure du pays
3.1. Faut-il une structure support pour le projet de territoire ?
La loi ne fait pas obligation aux collectivités ou aux EPCI signataires de se constituer en syndicat mixte ou en association, et pose le principe de la liberté d’organisation du pays.
L’Etat peut jouer un rôle de conseil en la matière, par l’application adaptée des principes suivants :
- Il faut privilégier les organisations souples
- Dans le cas de pays englobant une communauté d’agglomération ou une communauté urbaine, l’Etat peut promouvoir les structures les plus intégrées, du type « syndicat mixte »
- Mettre en place, a minima, une association support de l’ingénierie territoriale (études, animation en particulier)
3.2. Le conseil de développement
Quel rôle doit avoir l’Etat par rapport au conseil de développement ?
La mise en place du conseil de développement est une obligation législative. Son organisation relève de la libre organisation des territoires. L’Etat n’intervient donc pas dans la composition du conseil de développement.
En revanche, l’Etat s’assure du bon fonctionnement des conseils de développement, et formule toute recommandation nécessaire en cas de dysfonctionnement.
L’Etat ne siège pas dans les conseils de développement. Toutefois, ses représentants peuvent être invités à des séances de travail, sans voix délibérative.
Faut-il rechercher un lien entre les conseils de développement ?
Il faut privilégier un rapprochement entre les conseils de développement du pays et de l’agglomération, quand les deux espaces sont emboîtés, et a fortiori lorsque l’on s’oriente vers un contrat unique à l’échelle de l’aire urbaine.
4. Calendrier
Jusqu’à quand peut-on signer le contrat de territoire?
Il a été décidé lors du Comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire du 13 décembre 2002 que la date de signature des contrats de pays et d’agglomération par l’Etat pouvait être reportée au 31 décembre 2004.
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