Présenté en conseil des ministres le 30 avril 2003, le projet de loi relatif à la maîtrise de l'immigration et au séjour des étrangers en France a été définitivement adopté le 28 octobre 2003. Ayant fait l'objet d'une saisine du conseil constitutionnel (Décision n° 2003-484 du 20 novembre 2003), ce texte a été promulgué le 26 novembre 2003 (J.O. du 27 novembre 2003, p 20136). Forte de 95 articles, cette loi poursuit trois objectifs majeurs : la lutte contre l'immigration clandestine, une meilleure intégration des étrangers vivant en France et la réforme du système dit de la "double peine". Les dispositions contenues dans ce projet de loi sont réparties en quatre titres principaux selon les textes modifiés :
Dispositions modifiant l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France ;
dispositions modifiant le Code du travail ;
dispositions modifiant le Code civil ;
dispositions modifiant le Code pénal et le Code de procédure pénale.
Si la plupart des dispositions contenues dans cette loi relèvent, pour leur mise en œuvre, des services déconcentrés de l'Etat ou des juridictions, administratives ou judiciaires, il en est néanmoins qui concernent plus particulièrement les maires. En effet, le texte concerne directement les maires sur les quatre points suivants :
- le renforcement du contrôle des attestations d'accueil
- des mesures accrues dans la lutte contre les "mariages blancs"
- les nouvelles attributions consultatives des maires
- l’intégration des maires dans les commissions du titre de séjour
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1. Le renforcement du contrôle des attestations d'accueil (art. 1er, 3 et 7)
L'article 7 de la loi donne un fondement législatif à l'obligation de détenir un justificatif d'hébergement lors d'une demande de séjour en France n'excédant pas trois mois dans le cadre d’une visite familiale ou privée.
Le justificatif d’hébergement consiste en une attestation d’accueil signée par la personne qui se propose d’assurer le logement de l’étranger ou son représentant légal. Cette attestation d’accueil doit être validée par le maire ainsi que le prévoyait déjà le décret de 1982. Désormais, la demande de validation donne lieu à la perception d’une taxe de 15 € par personne hébergée de la part de l’hébergeant, au profit de l’office des migrations internationales (OMI). Cette taxe est recouvrée comme en matière de droit de timbre.
La demande de validation doit être accompagnée de l’engagement de l’hébergeant de prendre en charge les frais de séjour en France pendant toute la durée de validité du visa ou pendant une durée de trois mois à compter de l’entrée de l’étranger sur le territoire des Etats parties à la convention « Schengen ».
Outre le justificatif d'hébergement, l'étranger doit être muni des documents relatifs à l'objet de son séjour et, d'autre part, s'il y a lieu, à ses moyens d'existence, à la prise en charge par un opérateur agréé des dépenses médicales et hospitalières, y compris d'aide sociale, résultant de soins qu'il pourrait engager en France, ainsi qu'aux garanties de son rapatriement. Un décret en Conseil d'Etat devra préciser la nature de ces documents.
NB. Le Conseil constitutionnel a déclaré non-conforme à la Constitution l'obligation faite à l'hébergeant de prendre en charge les frais de rapatriement au cas où l’étranger accueilli ne pourrait s’en acquitter lui-même. Une telle mesure ne pouvait être retenue sans prévoir un plafonnement des frais de rapatriement, sans tenir compte ni de la bonne foi de l'hébergeant ni du comportement de l'hébergé et sans fixer un délai de prescription.
La loi permet néanmoins au maire de refuser de valider l'attestation d'accueil qui lui est présentée dans les cas suivants :
- l'hébergeant ne peut pas présenter les pièces justificatives requises qui seront précisées par décret ;
- les mentions figurant sur l'attestation sont inexactes ;
- lorsque les attestations antérieurement signées par l'hébergeant ont fait apparaître, le cas échéant, après enquête demandée par le maire aux services de police ou de gendarmerie, un détournement de la procédure ;
- la teneur de l'attestation et des justificatifs ou les vérifications effectuées au domicile de l'hébergeant laissent apparaître que l'étranger ne peut être accueilli dans des conditions normales de logement.
A la demande du maire, des agents des services sociaux de la commune, spécialement habilités, ou des agents de l’OMI peuvent procéder à des vérifications sur place afin de vérifier si les caractéristiques du domicile de l'hébergeant permettent de loger le bénéficiaire de l'attestation. Dans cette hypothèse, les agents qui sont habilités à procéder à ces vérifications ne pourront pénétrer chez l'hébergeant qu'après s'être assurés du consentement, donné par écrit, de celui-ci. Si l'hébergeant refuse l'accès du logement à ces agents, les conditions d'accueil dans des conditions normales sont réputées non remplies. La validation de l'attestation peut alors être refusée.
Une procédure de recours a été introduite contre les refus de validation d’une attestation d’accueil. En effet, tout recours contentieux formé devant un tribunal administratif à l’encontre d’un tel refus devra être précédé d’un recours administratif auprès du préfet qui devra, dans un délai de deux mois, soit rejeter le recours, soit valider l’attestation d’accueil.
Par dérogation aux dispositions de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, la loi prévoit que le silence gardé pendant plus d’un mois par le maire sur la demande de validation de l’attestation d’accueil ou par le préfet sur le recours administratif équivaut à une décision de rejet.
Le maire devra également être tenu informé par l'autorité consulaire des suites données à la demande de visa formulée sur la base de l'attestation d'accueil qu'il aura validée.
Un traitement automatisé des demandes, dont les modalités seront précisées par décret, pourra favoriser la détection des détournements de procédure (fichiers mis en place par les maires après avis de la CNIL).
Enfin, au niveau national, le Gouvernement, à l’occasion du dépôt devant le Parlement de son rapport sur les orientations de la politique d’immigration pour l’année suivante, doit indiquer et commenter le nombre d’attestations d’accueil accordées et rejetées. Ceci suppose que maires et préfets continuent à en rendre compte …
2. Des mesures accrues dans la lutte contre les "mariages blancs"
La loi introduit une série de dispositions tendant à lutter contre l'utilisation frauduleuse du mariage afin d'obtenir le droit d'entrer et de séjourner en France ou d'acquérir la nationalité française : elle modifie sensiblement la procédure de signalement d'un éventuel mariage de complaisance et accroît les sanctions contre les personnes ayant participé à de tels mariages.
L'article 76 de la loi donne une nouvelle rédaction de l'article 175-2 du Code civil qui précise la procédure applicable, et notamment le rôle et les prérogatives de l’officier d’état civil, lorsque des indices sérieux laissent penser que le mariage est susceptible d'annulation.
En effet, si l'officier d'état civil considère qu'il existe des indices sérieux à l'encontre de la validité du mariage, il pourra saisir le procureur de la République après en avoir informé les intéressés.
Ces indices sérieux laissant augurer d'un éventuel détournement de la procédure du mariage pourront notamment être recueillis lors de l'audition commune, et éventuellement séparée, des époux.
En effet, l'article 74 de cette loi a introduit un nouveau dispositif au sein du Code civil afin de lutter contre les unions de complaisance en prévoyant que, sauf cas d’impossibilité, la publication des bans ou le mariage ne pourra intervenir qu’après l’audition commune des futurs époux par l’officier d’état civil qui pourra même, s’il le juge utile, demander à s’entretenir séparément avec l’un ou l’autre des futurs époux.
NB. Les modifications ainsi introduites ont une portée beaucoup moins étendue que ne le souhaitait le législateur, le Conseil constitutionnel ayant déclaré non conforme à la Constitution le fait de considérer comme indice sérieux de ne pas pouvoir justifier de la régularité de son séjour. Les juges du Palais Royal ont en effet considéré que le respect de la liberté du mariage, composante de la liberté personnelle, s'oppose à ce que le caractère irrégulier du séjour d'un étranger fasse obstacle, par lui-même, au mariage de l'intéressé.
Lorsque le procureur de la République a été saisi par l'officier d'état civil, il est tenu, dans les quinze jours qui suivent :
- soit de laisser procéder au mariage ;
- soit de faire opposition à celui-ci ;
- soit de prononcer un sursis à la célébration du mariage dans l’attente des résultats de l’enquête à laquelle il a fait procéder.
Le procureur de la République devra motiver sa décision et la faire connaître à l'officier d'état civil et aux intéressés. La durée du sursis, qui est actuellement limitée à un mois, pourra être renouvelée pour une nouvelle durée d'un mois par décision spécialement motivée du procureur de la République. A son expiration, le procureur de la République fait connaître sa décision à l'officier d'état civil par une décision motivée.
La décision de surseoir au mariage et le renouvellement de la durée du sursis pourront faire l'objet d'un recours par l'un ou l'autre des futurs époux devant le président du tribunal de grande instance qui devra alors statuer dans les dix jours. Un appel pourra être éventuellement interjeté, la Cour d'appel statuant dans les mêmes délais.
Enfin, participant au dispositif visant à renforcer la lutte contre les mariages de complaisance, une autre disposition de la loi prévoit que la durée de vie commune nécessaire à la délivrance de la carte de résident au titre du mariage avec un ressortissant français passera de un à deux ans.
L'ordonnance de 1945 est enrichie d'une nouvelle infraction qui vise à réprimer le fait d'organiser ou de contracter un mariage dans le seul but d'obtenir ou de faire obtenir un titre de séjour ou la nationalité française. La nouvelle infraction sanctionne aussi bien les personnes physiques que les personnes morales qui auront contribué à la réalisation de tels agissements.
· Les sanctions à l'égard des personnes physiques
La personne qui aura contracté ou organisé un mariage de complaisance pourra être punie de cinq ans d'emprisonnement et de 15 000 € d'amende. Ces peines sont portées à dix ans d'emprisonnement et à 750 000 € d'amende lorsque l'infraction est commise en bande organisée.
A ces peines principales pourront s'ajouter les peines complémentaires suivantes :
- l'interdiction de séjour pour une durée de cinq ans au plus ;
- l'interdiction du territoire français, dans certaines conditions, pour une durée de dix ans au plus ou à titre définitif ;
- l'interdiction pour une durée de cinq ans au plus d'exercer l'activité professionnelle ou sociale à l'occasion de laquelle l'infraction a été commise ;
- enfin, si la personne physique a agi au sein d'une bande organisée, elle encoure la confiscation de tout ou partie de leurs biens, qu'elle qu'en soit la nature, meubles ou immeubles, divis ou indivis.
· Les sanctions à l'égard des personnes morales
Les personnes morales qui auront été déclarées responsables pénalement d'avoir prêté leur concours à un mariage de complaisance pourront encourir une amende dont le montant pourra s'élever jusqu'au quintuple de celle encourue par une personne physique.
A cette amende pourront notamment s'ajouter les peines suivantes :
- la dissolution ;
- l'interdiction, à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus, d'exercer directement ou indirectement une ou plusieurs activités professionnelles ou sociales ;
- le placement, pour une durée de cinq ans au plus, sous surveillance judiciaire ;
- la fermeture définitive ou pour une durée de cinq ans au plus des établissements ou de l'un ou de plusieurs des établissements de l'entreprise ayant servi à commettre les faits incriminés ;
- l'exclusion des marchés publics à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au
plus ;
- l'affichage de la décision prononcée ou la diffusion de celle-ci soit par la presse écrite, soit par tout moyen de communication audiovisuelle.
3. Les nouvelles attributions consultatives des maires
La délivrance d’une première carte de résident peut être subordonnée à l’intégration satisfaisante de l’étranger dans la société française (connaissance de la langue française et des principes qui régissent la République française).
Pour l’appréciation de cette condition d’intégration, le préfet peut saisir pour avis le maire de la commune de résidence de l’étranger.
L’autorisation d’entrer sur le territoire dans le cadre de la procédure du regroupement familial est toujours donnée par le préfet, mais après vérification des conditions de logement et de ressources par le maire de la commune de résidence. A l’instar des vérifications des conditions de logement pour les attestations d’accueil, les agents spécialement habilités des services sociaux des communes ou, à la demande du maire, des agents de l’OMI pourront pénétrer, après accord écrit de l'occupant, dans le logement. Si l'occupant refuse l'accès de sa résidence à ces agents, les conditions de logement permettant le regroupement familial sont réputées non remplies.
A l’issue de l’instruction, le maire émet un avis motivé, réputé favorable après un délai de 2 mois à compter de la communication du dossier par le préfet. Le dossier est transmis à l’OMI qui statuera sur les conditions de ressources et de logement. Le préfet informera le maire de la décision rendue.
4. L'intégration des maires dans les commissions du titre de séjour (art. 19)
L'ordonnance du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France a institué en son article 12 quater une commission du titre de séjour au sein de chaque département. Cette commission doit être obligatoirement saisie par le préfet lorsque celui-ci envisage de refuser de délivrer ou de renouveler une carte de séjour temporaire ou de délivrer une carte de résident à certaines catégories d'étrangers.
La loi apporte plusieurs modifications s'agissant de cette commission du titre de séjour :
- elle élargit la composition de la commission du titre de séjour en y intégrant désormais deux nouveaux membres : un maire désigné par l'association des maires du département et une personnalité qualifiée en matière de sécurité publique ;
- elle autorise le préfet à saisir la commission du titre de séjour pour toute question relative aux titres de séjour détenus par les étrangers sur le territoire français ;
- elle associe le président du conseil général, invité à participer à cette commission ;
- elle autorise la participation du directeur départemental du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle aux réunions de la commission s'il y est invité ;
- enfin, elle permet au maire de la commune dans laquelle réside l’étranger d'être entendu à sa demande.
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