Donnant un contenu concret aux orientations contenues dans la loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure, la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure (ci-après LSI) a multiplié les dispositions devant permettre d'assurer la sécurité et la tranquillité publiques. Ainsi, alors que le projet de loi du gouvernement ne comportait que 57 articles, la version définitive de la loi n'en compte pas moins de 143.
L'homogénéité de ce texte réside essentiellement dans les objectifs qu'il poursuit, car sa lecture révèle au contraire la forte hétérogénéité des dispositions qu'il contient.
De nombreux articles de la loi intéressent, directement ou indirectement, les collectivités locales. En effet, ces nouvelles dispositions législatives traitent notamment de l'association des collectivités territoriales aux politiques de sécurité (I), du rôle central des préfets en matière de sécurité intérieure (II), des nouvelles incriminations visant à garantir la tranquillité et la sécurité publiques (III), du renforcement des pouvoirs des autorités de police (IV), du renforcement des pouvoirs des policiers municipaux et des gardes champêtres (V) et de la protection renforcée des personnes participant aux politiques de sécurité (VI).
I. L'association des collectivités territoriales et de leurs groupements aux politiques de sécurité (Art. 1er)
Faisant écho à l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789, l'article 1er de la loi pour la sécurité intérieure réaffirme le caractère fondamental du droit à la sécurité. L'Etat doit garantir ce droit à la sécurité et associer à sa politique les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à travers des dispositifs locaux.
Cette affirmation renouvelée d'une politique partenariale entre l'Etat, les collectivités locales et leurs groupements s'inscrit dans le prolongement de la loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure et du décret du 17 juillet 2002 qui avait précisé les contours de la nouvelle architecture institutionnelle de la lutte contre l'insécurité.
En s'appuyant sur les dispositifs locaux "dont la structure est définie par décret" pour donner corps à ce partenariat, le législateur semble, tout à la fois, renforcer les contrats locaux de sécurité tout en laissant planer l'hypothèse de leur réforme…
II. Les pouvoirs des préfets en matière de sécurité intérieure (Art. 2 et 3)
La LSI institue le préfet comme l'animateur et le coordonnateur unique de la prévention de la délinquance et de l'ensemble du dispositif de sécurité intérieure au sein du département.
Ainsi, en matière d'ordre public et de police administrative, le préfet assume un rôle fondamental. C'est en effet à lui qu'il incombe de diriger l'action des services de la police nationale et de la gendarmerie qui, en retour, devront lui rendre compte de l'exécution et des résultats des missions qui leur auront été confiées. Dans cette tâche, le préfet peut d'ailleurs, le cas échéant, s'assurer du concours de divers services déconcentrés (services de la Douane et des droits indirects, services fiscaux, services de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, …)
Lorsque les circonstances l'exigent et en cas d'urgence, le préfet pourra, dans une ou plusieurs communes de son département, exercer un droit de réquisition sur tout bien et service nécessaire au rétablissement de l'ordre public.
Les dispositions ainsi introduites ne font que préciser et rappeler les pouvoirs de police administrative qui appartenait déjà à l'autorité préfectorale en cas d'urgence ainsi que le rappelle le Conseil constitutionnel (DC n° 2003-467 du 13 mars 2003). D'ailleurs, les mesures prises par le préfet sur ce fondement pourront faire l'objet de recours devant la juridiction administrative, notamment par la voie du référé.
III. Les nouvelles incriminations visant à garantir la tranquillité et la sécurité publiques
Un des larges pans de cette loi réside dans les nombreuses incriminations nouvelles qu'elle institue afin de mieux appréhender les nouvelles formes de délinquance.
1. La lutte contre la prostitution et la mendicité organisée (Art. 32 à 46)
La lutte contre les réseaux du proxénétisme et de la mendicité organisée
Afin de lutter contre ces réseaux, le législateur a introduit de nouvelles incriminations au sein du code pénal tendant à réprimer la traite des êtres humains sur laquelle reposent de telles activités criminelles.
Ainsi, la participation, directe ou indirecte, au fonctionnement de tels réseaux est passible de sept ans d'emprisonnement et d'une amende de 150 000 d'euros. Ces peines sont aggravées lorsque les victimes sont dans des situations les rendant particulièrement vulnérables (dix ans d'emprisonnement et une amende de 1,5 million d'euros) ou lorsque les faits ont été commis en bande (vingt ans d'emprisonnement et une amende de 3 millions d'euros) ou accompagnés d'actes de torture ou de barbarie (réclusion à perpétuité et 4,5 millions d'euros d’amende).
Le démantèlement des réseaux se révélant souvent difficile à mettre en œuvre, la LSI a également institué une incrimination à l'égard des personnes qui ne peuvent justifier des ressources correspondant à leur train de vie alors qu'elles sont en relation avec des personnes victimes ou auteurs des infractions de prostitution ou de mendicité organisée.
A ces principales incriminations sanctionnant ces nouvelles formes de la traite des êtres humains, la LSI a ajouté de multiples dispositions amendant le Code pénal afin de permettre une meilleure répression des faits délictueux à l'égard de personnes en situation de particulière vulnérabilité.
Enfin, ces dispositions générales tendant à réprimer la traite des être humains ont été complétées par des dispositions plus spécifiques relatives à la prostitution sur la voie publique et à la mendicité organisée.
La lutte contre la prostitution sur la voie publique (Art. 50 à 52)
Constituant peut-être la disposition la plus médiatique de cette loi, l'article 50 de la LSI permet désormais de sanctionner le racolage public, même si celui-ci se traduit seulement par une attitude passive, en vue d'inciter à des relations sexuelles en échange d'une rémunération. Ces faits sont désormais punis de deux mois d'emprisonnement et de 3 750 euros d'amende.
A l'inverse, pourront encourir une peine d'emprisonnement de trois ans et une amende de 45 000 euros les personnes qui solliciteraient les services d'une personne se livrant à la prostitution alors que cette dernière présenterait une particulière vulnérabilité (maladie, infirmité, déficience physique, …).
Saisi de la constitutionnalité de cette disposition, le Conseil constitutionnel a admis sa validité précisant qu' "en privant le proxénétisme de sources de profit, la répression du racolage sur la voie publique fait échec au trafic des êtres humains" et que "la création par le législateur d'un délit de racolage public ne se heurte dès lors à aucune règle, ni à aucun principe de valeur constitutionnelle" (Conseil constitutionnel, DC n° 2003-467 du 13 mars 2003).
Néanmoins, souhaitant instituer un accompagnement pour les victimes de ces réseaux, le législateur a prévu l'institution d'un système de protection et d'assistance à l'égard des victimes de l'exploitation de la prostitution.
En outre, afin de permettre aux parlementaires de mieux mesurer l'évolution de la situation des personnes prostituées, le gouvernement devra déposer chaque année, sur le bureau de l'Assemblée nationale et sur celui du Sénat, un rapport faisant état de l'évolution de la situation démographique, sanitaire et sociale des personnes prostituées ainsi que des moyens dont disposent les associations et les organismes qui leur viennent en aide.
La lutte contre l'exploitation de la mendicité (Art. 44 et 64)
La LSI a multiplié les dispositifs visant à lutter contre les réseaux de la mendicité organisée. En effet, les personnes participant à de tels réseaux pourront être poursuivies pour des infractions relevant de la traite des êtres humains mais également pour des infractions propres à l'exploitation de la mendicité.
Ainsi, les personnes participant à l'exploitation de la mendicité pourront encourir trois ans d'emprisonnement et 45 000 euros d'amende, ces peines pouvant être aggravées lorsque l'exploitation de la mendicité concerne des personnes particulièrement vulnérables ( mineurs, personnes malades ou infirmes, …) ou lorsqu'elle est commise en bande organisée.
Ajoutons enfin que la mendicité en compagnie d'un enfant de moins de six ans sur la voie publique ou dans les zones de transport public est désormais passible de sept ans d'emprisonnement et de 100 000 euros d'amende.
2. Les sanctions réprimant les stationnements non autorisés sur un terrain public ou privé (Art. 53 à 58)
La LSI a renforcé les sanctions à l'égard des personnes qui stationneraient sans autorisation sur un terrain, public ou privé. Désormais, ces faits seront passibles de six mois d'emprisonnement et de 3 750 euros d'amende.
Toutefois, lorsque l'installation a lieu sur un terrain communal, ces sanctions ne pourront être prises que dans les communes qui se sont conformées aux obligations qui leur incombent en vertu du schéma départemental prévu par la loi du 5 juillet 2000 et dans les communes qui ne sont pas inscrites dans ce schéma. Le dispositif ainsi introduit vise à accélérer la mise en place des aires de stationnement par les communes inscrites au schéma départemental.
Aux peines principales d'amende et d'emprisonnement peut s'ajouter la saisie des véhicules automobiles au moyen desquels a été commise l'infraction, à l'exception des véhicules destinés à l'habitation.
D'autres peines complémentaires ont été instituées à l'égard des personnes physiques qui se sont établies sur un terrain sans autorisation, ces dernières pouvant aussi encourir la suspension du permis de conduire pour une durée maximale de trois ans.
Il convient également de noter que, en ce domaine, la LSI renforce également le pouvoir de police des maires en matière de stationnement des gens du voyage. Toutefois, ces aspects seront étudiés dans les développements ultérieurs de la présente note (cf. § IV.1).
3. Les sanctions des entraves à la circulation dans les parties communes des immeubles (Art. 61)
Un nouveau délit a été introduit par la LSI afin de réprimer les menaces, les voies de fait ou les entraves apportées à l'accès ou à la libre circulation des personnes ou au bon fonctionnement des dispositifs de sécurité dans les immeubles lorsque ces agissements sont commis en réunion. Désormais, les auteurs de ces agissements pourront encourir deux mois d'emprisonnement et 3 750 euros d'amende.
Souhaitant mettre à disposition des pouvoirs publics tous les moyens pour dissiper ces attroupements dans les halls d'immeuble, le législateur a également renforcé les pouvoirs des policiers municipaux en la matière. Ces dispositions seront évoquées ultérieurement (cf. § V.2).
4. La demande de fonds sous contrainte (Art. 65)
Participant à l'arsenal juridique visant à garantir la sécurité et la tranquillité sur la voie publique, le législateur a introduit le délit de la demande de fonds sous contrainte au sein du Code pénal. Aussi, le fait, en réunion et de manière agressive, ou sous la menace d'un animal dangereux, de solliciter sur la voie publique la remise de fonds est puni de six mois d'emprisonnement et de 3 750 euros d'amende.
5. L'outrage public aux emblèmes nationaux (Art. 113)
Désormais, l'outrage public à l'hymne national ou au drapeau tricolore pourra être sanctionné de 7 500 euros lorsqu'il est commis au cours d'une manifestation organisée ou réglementée par les autorités publiques. S'ajouteront six mois d'emprisonnement si l'outrage est commis en réunion.
IV. Le renforcement des pouvoirs des autorités de police
1. La police du stationnement des gens du voyage
Le renforcement des pouvoirs de police du maire (Art. 55 et 58)
A l'instar des maires des communes inscrites dans le schéma départemental, les maires des communes qui appartiennent à un groupement de communes qui s'est doté de compétences pour la mise en oeuvre dudit schéma pourront également interdire en dehors des aires d'accueil aménagées le stationnement sur le territoire de la commune des résidences mobiles.
Dans les communes non inscrites au schéma départemental, et lorsque le stationnement est de nature à porter atteinte à la salubrité, la sécurité ou la tranquillité publiques, le maire pourra saisir le président du tribunal de grande instance aux fins de faire ordonner l'évacuation forcée des résidences mobiles installées sur un terrain privé n'appartenant pas à la commune.
Le renforcement des pouvoirs du juge des référés (Art. 56)
Très souvent, l'identification de toutes les personnes installées illégalement sur des terrains se révèle très difficile. Aussi, le législateur a pris en compte cette difficulté et a prévu que lorsqu'il est saisi à cet effet, le juge des référés peut étendre l'ordonnance initiale d'évacuation des lieux à l'ensemble des occupants du terrain non visés par l'ordonnance initiale lorsque le requérant démontre l'impossibilité de les identifier.
2. La mise en fourrière des véhicules (Art. 87 et 88)
Le maire ou un officier de police judiciaire compétent pourra demander, même sans l'accord du propriétaire du véhicule, l'immobilisation de celui-ci, sa mise en fourrière et, le cas échéant, sa destruction dès lors que la circulation ou le stationnement de ce véhicule présente un risque pour la sécurité des usagers de la route.
Le maire dispose des mêmes pouvoirs à l'égard des véhicules qui, se trouvant sur les voies ouvertes à la circulation publique ou sur leurs dépendances, sont privés d'éléments indispensables à leur utilisation normale et sont insusceptibles de réparation immédiate à la suite de dégradations ou de vols. Ces compétences peuvent s'étendre aux lieux, publics ou privés, où ne s'applique pas le Code de la route lorsque le maire ou un officier de police territorialement compétent intervient à l'initiative et sous la responsabilité du maître du lieu.
Outre les policiers nationaux et les gendarmes habilités à constater par procès-verbaux les contraventions à la police de la circulation, le chef de la police municipale territorialement compétent pourra prescrire la mise en fourrière du véhicule présentant un risque pour la sécurité des usagers de la route. A cette fin, sur prescription du chef de la police municipale, les agents de police municipale habilités à constater par procès-verbal les contraventions à la police de la circulation routière pourront, notamment, ouvrir ou faire ouvrir les portes du véhicule.
Enfin, afin de faciliter la mise en œuvre de ces dispositions, la LSI habilite le maire, le président d'un EPCI ou du Conseil général à instituer un ou plusieurs services publics de fourrières pour automobiles relevant de leur autorité respective.
3. La police des établissements de vente à emporter ou diffusant de la musique (Art. 66 à 69)
Le préfet voit ses prérogatives renforcées à l'égard de ces établissements. Dès lors que l'activité de ces établissements génère un trouble à l'ordre public, le préfet pourra prendre un arrêté de fermeture administrative à leur encontre. Cette fermeture ne saurait excéder trois mois. Le refus de se conformer à l'arrêté préfectoral sera passible d'une amende de 3 750 euros.
4. La police des établissements recevant du public (Art. 70)
Nonobstant leur pouvoir de police générale, le maire ou le préfet peut ordonner par arrêté, après avis de la commission de sécurité compétente, la fermeture des établissements recevant du public lorsque ceux-ci sont en infraction avec les règles de sécurité qui leur sont opposables.
5. La police des débits de boissons (Art. 114)
Le préfet pourra ordonner la fermeture d'un débit de boissons ou d'un restaurant à la suite d'infractions aux lois et règlements relatifs à ces établissements. La fermeture ainsi ordonnée ne saurait excéder six mois et doit être précédée d'un avertissement. Le préfet dispose des mêmes prérogatives lorsque le débit de boissons génère des troubles à l'ordre public, à la santé, à la tranquillité ou à la moralité publiques.
V. Le renforcement des pouvoirs des policiers municipaux et des gardes champêtres
Afin de permettre une sanction plus efficace de certaines infractions, le législateur a renforcé les compétences des agents de police municipale et des gardes champêtres.
1. Les dispositions communes (Art. 86)
Les parlementaires ont tout d'abord souhaité renforcer le rôle des policiers municipaux et des gardes champêtres en renforçant leurs prérogatives dans la répression des infractions au Code de la route. Ces derniers pourront maintenant solliciter la communication des informations relatives à l'existence, la catégorie et la validité du permis de conduire aux seules fins d'identifier les auteurs des infractions au présent code qu'ils sont habilités à constater.
De la même façon, ils pourront prendre connaissance des pièces administratives exigées pour la circulation des véhicules ou affectant la disponibilité de ceux-ci, à l'exception de celles relatives aux gages constitués sur les véhicules à moteur et aux oppositions au transfert du certificat d'immatriculation, aux seules fins d'identifier les auteurs des infractions au présent code qu'ils sont habilités à constater.
2. Les dispositions spécifiques aux policiers municipaux
La lutte contre les attroupements dans les parties communes des immeubles (Art. 61)
L'intervention des polices municipales dans les parties communes des immeubles afin de dissiper des attroupements troublant la jouissance des lieux est désormais autorisée. En effet, en cas d'occupation des espaces communs des immeubles par des personnes qui entravent l'accès et la libre circulation des locataires ou empêchent le bon fonctionnement des dispositifs de sécurité et de sûreté ou nuisent à la tranquillité des lieux, la LSI permet aux propriétaires ou exploitants de ces immeubles de solliciter la police municipale, et non plus seulement la police ou la gendarmerie nationales, afin de rétablir la jouissance paisible des lieux.
La rédaction des procès verbaux (Art. 30)
Lorsque les policiers municipaux constateront une infraction par procès-verbal, ils pourront recueillir les observations éventuelles du contrevenant.
3. Les dispositions spécifiques aux gardes champêtres
Le renforcement des pouvoirs des gardes champêtres en matière de chasse et pêche (Art. 91)
La LSI aligne les compétences des gardes champêtres sur celles dont bénéficient les policiers municipaux lorsqu'ils interviennent en application des articles du Code de l’environnement relatifs à la constatation des infractions en matière de chasse et de pêche.
La transmission des procès-verbaux (Art. 93)
Les rapports et les procès-verbaux des gardes champêtres sont adressés simultanément au maire et au procureur de la République, à l'instar de ceux rédigés par les policiers municipaux.
VI. Une protection renforcée des personnes participant aux politiques de sécurité
Le Parlement a souhaité améliorer la protection des personnes participant aux politiques de sécurité lorsque celles-ci sont menacées ou subissent un préjudice à l'occasion de l'exercice de leur fonction ou en raison de leur qualité. Cette protection a été étendue aux proches de ces personnes qui ont parfois à subir, elles aussi, des menaces ou des préjudices en raison de la qualité de leur parent.
1. La protection contre les menaces proférées à l'encontre de certaines personnes en raison de leur fonction (Art. 59)
Sont passibles d'une peine de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 d'euros d'amende les personnes qui menaceraient de commettre un crime ou un délit contre divers acteurs participant aux politiques de sécurité lorsque ces derniers accomplissent leurs fonctions. Parmi les personnes bénéficiant de cette protection, on peut notamment citer : les personnes investies d'un mandat électif public, les magistrats, les jurés, les avocats, les officiers publics ou ministériels, les gendarmes, les policiers, les sapeurs-pompiers, volontaires ou professionnels, les gardiens assermentés d'immeuble ou de groupes d'immeubles, les agents des réseaux de transport public, …
Complétant ce dispositif et afin de prévenir toute pression, même indirecte sur les personnes précitées, la LSI punit des mêmes peines les menaces de commettre un crime ou un délit proférées à l'encontre de leur conjoint, de leurs ascendants et de leurs descendants en ligne directe.
Les sanctions seront portées à cinq ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende lorsque les faits consisteront en une menace de mort ou en une menace d'atteinte aux biens dangereuse pour les personnes.
Enfin, de façon plus générale, la LSI a renforcé les sanctions lorsque les crimes ou délits visent une personne dépositaire de l'autorité publique (magistrat, juré, avocat, policier, gendarme, douanier, …).
2. Une meilleure prise en charge des préjudices subis par certaines personnes en raison de leurs fonctions (Art. 112)
La protection de certains élus municipaux et de certains agents communaux ressort sensiblement renforcée par la LSI.
La protection des élus municipaux et de leurs familles
D'une part, la LSI renforce la protection de certains élus municipaux. En effet, la commune est tenue de protéger le maire ou les élus municipaux le suppléant ou ayant reçu délégation contre les violences, menaces ou outrages dont ils pourraient être victimes non seulement lors de l'exercice de leurs fonctions mais également en raison de leurs fonctions.
D'autre part, les conjoints, enfants et ascendants directs de ces élus bénéficient désormais de la protection de la commune lorsque les préjudices qu'ils connaissent résultent de la fonction élective de leur parent. Ces personnes pourront ainsi bénéficier de la protection de la collectivité lorsqu'ils seront victimes de menaces, violences, voies de fait, injures ou outrages à raison de la qualité d'élu de leur parent.
Enfin cette protection peut également être accordée aux familles (conjoint, enfants et ascendants directs) en cas de décès de l'élu municipal dans l'exercice de ses fonctions ou du fait de ses fonctions, à raison des faits à l'origine du décès ou pour des faits commis postérieurement au décès mais du fait des fonctions qu'exerçait l'élu décédé.
La protection de certains agents municipaux et de leurs familles
Certains agents municipaux (policiers municipaux, gardes champêtres, sapeurs pompiers volontaires) bénéficient de la protection de leur collectivité pour les préjudices subis non seulement lors de l'exercice de leurs fonctions mais également en raison de leurs fonctions.
La protection ainsi réaffirmée et renforcée de ces agents municipaux s'étend à leurs conjoints, enfants et ascendants lorsque ceux-ci sont victimes de menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages à raison des fonctions de leur parent.
Enfin, comme pour les élus municipaux, cette protection peut également être accordée aux familles (conjoint, enfants et ascendants directs) de l'agent municipal en cas de décès de celui-ci dans l'exercice de ses fonctions ou du fait de ses fonctions, à raison des faits à l'origine du décès ou pour des faits commis postérieurement au décès mais du fait des fonctions qu'exerçait l'agent décédé.
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