Malgré les mesures prises au niveau national ou international pour assurer la sécurité en mer, des accidents surviennent régulièrement entraînant la pollution de la mer et des terres par les hydrocarbures.
Des opérations de dépollution sont alors engagées, mobilisant des moyens humains et matériels importants.
L’objet de cette note vise à recenser les mesures de prévention incombant aux communes en cas de survenance d’une marée noire sur leurs plages (I), leurs compétences en matière de conduite des opérations de lutte contre la pollution (II) et les mesures conservatoires qu’elles doivent prendre en vue d’une indemnisation ou d’un remboursement des frais engagés (III).
| Il est possible également de consulter sur ce thème une étude plus détaillée mise gracieusement à la disposition de l'AMF par le Cabinet Huglo Lepage & Associés conseil, en cliquant sur son intitulé ("Les communes et les marées noires") dans le pavé de droite. |
I - La prévention des accidents : l’obligation pour le maire
d’user de son pouvoir de police générale
L’article L.2212-1 du CGCT confère au maire une compétence propre en matière de police municipale qu’il exerce
« sous le contrôle administratif du représentant de l’Etat dans le département ».
Au titre de son pouvoir de police administrative générale tel que défini à l’article L.2212-2 du CGCT, le maire assure, par les mesures juridiques et matérielles qui s’imposent, le
« bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques ».
Le champ d’application de ces mesures de police municipale couvre le territoire de la commune qui comprend, pour les communes littorales,
« le rivage de la mer jusqu’à la limite des eaux » (article L.2212-3 du CGCT).
Dans les cas de pollution des plages par les hydrocarbures, les maires des communes littorales doivent ainsi prendre toutes les mesures visant à prévenir les risques d’accidents.
Dans cette optique, le maire doit procéder à l’édiction de mesures juridiques destinées à empêcher les accidents, notamment :
- des arrêtés interdisant ou limitant l’accès aux plages polluées,
- des arrêtés à chaque fois que la lutte contre la pollution engendre des activités nouvelles dans la commune pouvant être facteurs d’accidents (en dehors des opérations de nettoyage au sens strict). On peut citer à titre d’exemple des arrêtés réglementant la circulation sur certaines voies empruntées par des véhicules différents ou avec une plus grande fréquence que d’ordinaire.
Des mesures matérielles doivent venir compléter le dispositif juridique de prévention.
Ainsi, il paraît notamment indispensable d’accompagner les arrêtés interdisant l’accès aux plages d’une signalisation sur place et de la pose de barrières empêchant le passage. Le maire peut, de plus, décider de mettre en place une inspection régulière des barrières et des panneaux d’interdiction par des agents communaux.
L’insuffisance des mesures prises ou la carence du maire à faire usage de ses pouvoirs peut constituer une faute de nature à engager la responsabilité de la commune.
II - La conduite des opérations de lutte contre la pollution :
compétence et responsabilité de la commune
Les autorités compétentes en matière de lutte contre la pollution diffèrent selon la gravité et l’étendue de la catastrophe.
L’instruction du 4 mars 2002 prévoit à cet égard différents degrés dans l’ampleur de la pollution.
1) les pollutions de faible ou de moyenne ampleur
Ce type de pollution n’entraîne pas le déclenchement d’un plan POLMAR terre.
L’instruction prévoit dans cette hypothèse que
« les opérations de lutte incombent à la commune et sont dirigées par les maires dans le cadre de leurs attributions de police générale prévue par l’article L.2212-2 du CGCT » . Elle ajoute que
« l’organisation des secours à l’échelon communal peut être définie dans un plan communal ou intercommunal dans le cas de regroupements territoriaux » .
Les maires sont ainsi compétents, au titre de leur pouvoir de police générale, pour conduire les opérations de nettoyage des plages.
La responsabilité de la commune peut se trouver engagée dans les cas où le maire s’abstiendrait d’agir lors de la survenance de la pollution (hypothèse d’école) ou dans les cas où les mesures d’organisation du service de lutte seraient insuffisantes.
Le juge apprécie cependant la situation en tenant compte des moyens de la commune (1) ; ainsi, dans le cadre d’une lutte contre la marée noire, la commune ne pourra pas voir sa responsabilité engagée si elle ne dispose pas des moyens (humains, matériels et techniques) adéquats.
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(1) CE 25 novembre 1983 ALICE SICE, Dr. Adm. 83, n° 496. Dans cette affaire, le CE a écarté la responsabilité d’une commune qui s’était bornée à édicter un arrêté, faute de disposer des moyens nécessaires à l’exécution de mesures plus complètes et plus concrètes.
La commune peut par ailleurs voir sa responsabilité engagée du fait des moyens humains mis en œuvre.
A cet égard, il est indispensable que les communes informent les personnes participant aux opérations de dépollution de la dangerosité des produits. En cas de mise en cause de leur responsabilité, les communes ne pourront plus prétendre qu’elles ignoraient la toxicité du pétrole, les affaires de l’ERIKA et de l’AMOCO CADIZ ayant révélé les risques qui résidaient dans la manipulation et l’inhalation de fuel.
En outre, afin d’assurer la sécurité et la protection sanitaire du personnel, les communes doivent veiller à ce que les équipements de protection individuelle et le matériel fournis répondent bien aux recommandations du CEDRE (2) . Dans l’hypothèse où le matériel serait défaillant et aurait causé un dommage, la responsabilité pour faute de la commune pourrait être engagée.
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(2) CEDRE : Centre de documentation de recherche et d’expérimentation sur les pollutions accidentelles des eaux (www.le-cedre.fr)
Ainsi, lors des travaux de nettoyage, la commune peut voir sa responsabilité engagée en cas de dommage subi par le personnel mais également en cas de dommage occasionné à des tiers.
Il convient de distinguer :
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les agents municipaux permanents
Si un des agents municipaux affectés aux tâches de nettoyage des plages est à l’origine d’un dommage, la responsabilité de la commune se substitue à celle de l’agent, dans la limite de la faute de service (l’agent reste responsable de ses fautes personnelles) (3) .
En principe, le contrat d’assurance prévoit dans ses garanties de base la couverture de ce risque.
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(3) Sur la distinction faute de service et faute personnelle, voir notamment Dictionnaire permanent des assurances p.1111 et 1112.
En outre, la commune engage de plein droit sa responsabilité en cas de dommage subi par l’agent lorsqu’il résulte d’une maladie ou d’un accident (sous réserve que l’agent n’ait pas commis de faute personnelle). La commune garantit en effet les personnes qu’elle emploie contre tous les risques liés à leurs activités sans que l’agent n’ait à prouver une faute quelconque.
Par ailleurs, il est fréquent - dans la pratique - que les communes voisines prêtent leur concours aux communes touchées par la pollution en mettant à leur disposition certains de leurs agents municipaux.
Il est alors prudent que cette aide fasse l’objet d’une convention de mise à disposition afin de régler notamment les responsabilités respectives des deux communes.
Dans le cas où la mise à disposition ne fait l’objet d’aucune convention, la commune d’origine demeure responsable de ses agents pour les dommages subis ou occasionnés à des tiers.
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le personnel en CDD de courte durée
Le droit pour la commune de recruter du personnel en CDD est prévu par la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 relative à la fonction publique territoriale. L’article 3 al.2 de la loi donne en effet la possibilité aux collectivités et établissements
« de conclure pour une durée maximum de trois mois, renouvelable une seule fois et à titre exceptionnel, des contrats pour faire face à un besoin occasionnel ».
Les personnes ainsi recrutées sont des agents non titulaires de droit public soumis au régime juridique prévu par le décret n° 88-145 du 15 février 1988.
De la même manière que pour les fonctionnaires titulaires, la responsabilité de la commune se substitue à celle de l’agent (dans la limite de la faute de service) quand ce dernier a causé un dommage à un tiers.
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les collaborateurs occasionnels
la définition de la notion de collaborateur occasionnel
La notion de collaborateur occasionnel découle d'une jurisprudence ancienne, établie au profit de particuliers amenés à participer momentanément à une activité d'intérêt général.
La collaboration peut avoir plusieurs origines :
- un ordre exprès donné par l’autorité administrative (les requis)
- une invitation plus ou moins pressante et directe de l’administration (les sollicités)
- une démarche volontaire (les volontaires).
Par ailleurs, la qualification de collaborateur occasionnel suppose que deux conditions soient réunies :
- le particulier doit participer à l'exécution d'une tâche d'intérêt général
(participation à l’exécution d'un service public ou participation à l'exécution d'une mission de police générale de la commune)
- la collaboration doit être urgente, du moins justifiée.
l’attribution de la qualité de collaborateur occasionnel
Le juge administratif a progressivement élargi le champ des personnes susceptibles d’être qualifiées de collaborateur occasionnel.
Aujourd’hui, dans la mesure où les conditions ci-dessus sont remplies, la qualité de collaborateur occasionnel peut être attribuée :
- à tout particulier requis, sollicité ou volontaire
- au maire (4) ou à un conseiller municipal (5) alors même qu'il n'agit pas dans le cadre de ses fonctions.
En revanche, les agents municipaux ne peuvent pas recevoir la qualification de collaborateur occasionnel.
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(4) CE Ass., Appert-Collin, 27 novembre 1970,recueil Lebon p.709.
(5) CE Epoux Allain 14 décembre 1988, D.1989
la mise en œuvre de la responsabilité communale du fait des collaborateurs occasionnels
Le régime juridique applicable étant celui de la responsabilité sans faute, la victime doit établir l'existence d'un préjudice ainsi qu’un lien de causalité entre le dommage et la collaboration.
Les circonstances susceptibles d'exonérer la commune de sa responsabilité ou d'en limiter les effets sont celles du droit commun mais la jurisprudence est très restrictive dans ce domaine.
La force majeure n'a ainsi jamais été retenue en fait. Quant à la faute de la victime, elle est en général constituée par une imprudence du collaborateur ; mais, compte tenu du concours apporté à l'intérêt général, le juge exige que cette imprudence revête une certaine gravité, notamment s'il s'agit d'un requis ou d'un sollicité.
La responsabilité du fait des collaborateurs occasionnels, qualité largement attribuée par le juge administratif, peut ainsi être facilement engagée à l'encontre des communes. D'où la nécessité pour ces dernières de vérifier si leur contrat d'assurance mentionne bien en qualité d'assurés les collaborateurs occasionnels et de procéder à cet ajout en cas contraire.
Remarque : les communes peuvent faire appel à des sociétés privées pour assurer le nettoyage des plages, ce qui les dégage de toute responsabilité.
2) les pollutions de grande ampleur ou d’ampleur exceptionnelle
Le déclenchement du plan POLMAR terre appartient au préfet qui devient le directeur des opérations de dépollution, le rôle des communes se limitant alors principalement à mettre à disposition tous les moyens (humains, matériels et techniques) dont elles disposent.
Dans le cadre d’un plan POLMAR terre, la conduite de la lutte contre la pollution ressortit ainsi au pouvoir de police spéciale du préfet ; la responsabilité de l’Etat est alors recherchée en cas de faute commise dans l’organisation des opérations.
Pour autant, l’instruction du 4 mars 2002 n’a pas entendu exclure le maire des actions menées en application du plan POLMAR terre. Ainsi, le pouvoir de direction et d’organisation confié au préfet ne dessaisit pas le maire de son pouvoir de police générale qu’il détient en vertu de l’article L.2212-2 du CGCT.
Pour ce qui est des responsabilités encourues par les communes dans le cadre d'un plan POLMAR, il n'existe pas, à notre connaissance, de jurisprudence récente.
Si l'on se réfère aux jurisprudences existantes à propos des plans ORSEC, les fautes éventuellement commises par le service de lutte ne peuvent engager que la responsabilité des communes et non celle de l'Etat ou du département, « alors même que les opérations d'alerte et de secours auraient été menées sous la direction du préfet assisté du directeur départemental de la Protection civile et dans le cadre d'un plan général d'organisation de secours »(6).
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(6) [CE 23 fév. 1973 Min. de l'Equipement et du logement c/Sté Entreprise Tomine, Leb. p 168, à propos de la crue locale d'un torrent. Dans le même sens : CE 10 déc 1969 n° 73996 - 73997 - 73998 pour les dommages subis par un collaborateur occasionnel du service public de lutte contre les inondations ; CE 25 mai 1990 n° 39460 - 39497 concernant la lutte contre des inondations survenues en 1977]
Pour condamner la commune siège du sinistre, le juge se réfère à l'article 97-6° du CAC (L.131-2-6° du Code des communes, devenu L.2212-2 du CGCT).
Cependant, ces jurisprudences sont relatives à des faits et font application de textes antérieurs à la décentralisation..
Depuis lors, en matière de lutte contre la pollution du domaine public maritime, le Conseil d'Etat a précisé dans un avis n° 337-704 du 15 octobre 1985 (section travaux publics) que, s'agissant des portions de domaine public naturel comprises dans le territoire des communes :
- d'une part, le maire ne devait intervenir que « si les atteintes portées au bon ordre, à la sécurité et à la salubrité publiques sont suffisamment caractérisées » et « ...la commune ne peut être contrainte à mettre en œuvre des moyens matériels qui seraient hors de proportion avec les ressources dont elle dispose » ;
- d'autre part, les obligations de la commune « doivent être combinées avec celles qui peuvent incomber à l'Etat, notamment au titre des responsabilités encourues dans l'exercice de polices spéciales qui relèvent de son autorité telles que la police des épaves ou la police de la lutte contre la pollution des eaux de mer ».
Dès lors, on peut penser que, s'agissant d'actions intervenues dans le cadre d'un plan POLMAR, dans la mise en œuvre de la police spéciale de lutte contre la pollution des eaux de mer placée sous l'autorité du préfet, la responsabilité de l'Etat serait susceptible d'être engagée au premier chef.
III - Les précautions à prendre en vue d’une indemnisation
du préjudice subi par la collectivité
et d’un remboursement des frais engagés
(source : « les communes et la marée noire », étude du cabinet SCP Huglo-Lepage Associés Conseil pour l’Association des Maires de France)
L’instruction du 4 mars 2002 prévoit que « la gestion des aspects juridiques et contentieux des pollutions marines accidentelles débute dès la confirmation du danger de pollution (…) par des actions conservatoires telles que les constats d’urgence afin d’établir l’état des lieux avant le sinistre (…) ».
Il est ainsi recommandé aux communes de faire constater l’état des lieux par huissiers.
Il est par ailleurs indispensable que les communes réunissent progressivement et conservent tous les justificatifs des dépenses engagées. En cas de pollutions accidentelles du milieu marin par les hydrocarbures, les collectivités locales sont en effet éligibles au système d’indemnisation FIPOL auquel il convient d’adresser les demandes.
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Références (JO 4 avril 2002) :
Circulaire du 4 mars 2002 relative à la mise en vigueur d’instructions traitant de la lutte contre les pollutions accidentelles en milieu marin et de l’établissement des plans de secours à naufragés.
Instruction du 4 mars 2002 relative à la lutte contre la pollution en milieu marin (documentation nationale POLMAR)
Instruction du 4 mars 2002 relative au fond d’intervention contre les pollutions marines accidentelles.
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