Il est important de définir clairement le contenu des compétences choisies à l'intérieur de chaque groupe afin que ces définitions traduisent au plus juste la commune intention des collectivités membres. De plus, les compétences transférées à l'EPCI doivent avoir le caractère d'actions d'intérêt communautaire.
Les EPCI reçoivent des compétences transférées par les communes membres, ce qui implique l’application de deux principes de droit :
le principe de spécialité : un EPCI ne peut intervenir que dans les champs de compétences qui lui ont été transférées et uniquement à l’intérieur de son périmètre. Un EPCI ne peut donc pas intervenir (ni opérationnellement ni financièrement) dans le champ des compétences que les communes ont conservé.
le principe d’exclusivité : les EPCI sont les seuls à pouvoir agir dans les domaines de compétences qui lui ont été transférés. Les communes en sont totalement dessaisies : elles ne peuvent ni intervenir dans ce champ de compétences ni transférer ces compétences à un autre EPCI.
Le dessaisissement ne porte que sur les compétences clairement transférées dans les statuts de l’EPCI. Pour les communautés de communes, il s’agit des compétences dont le contenu est défini précisément au sein des groupes de compétences obligatoires, optionnelles ou facultatives. C’est la précision du contenu de la compétence choisie qui permet de définir l’étendue exacte et les limites de ce transfert de compétences. Cela pose la question du degré de précision des statuts, de leur formulation, et de l’interprétation du juge en cas de litige :
en cas de définition très précise des compétences transférées, le juge interprète littéralement (et donc restrictivement), l’étendue des compétences transférées, dans le cadre du principe de spécialité.
[EX. : une commune adhérant à un syndicat ayant pour objet la gestion de l’alimentation en eau potable n’est pas compétente pour fixer le prix de l’eau vendue à un usager car dessaisie (CE 3 juillet 1985, Chanard)].
De même, toutes les autres compétences, mêmes proches de l’objet statutaire, sont exclues du champ d’intervention de l’EPCI et les communes n’en sont pas dessaisies.
En cas de définition très large des compétences, sans liste détaillée de compétences, et avec une formulation générale des finalités, l’interprétation du juge soulève plus de difficultés. Dans le doute, elle s’exerce de façon restrictive, au vu des statuts et des délibérations modificatives ultérieures. Il ne tient pas compte d’éventuels accords tacites des communes intervenus depuis la création de l’EPCI, acceptant "en pratique", et non dans les statuts, l’extension de telle ou telle compétence.
Les "opérations dont l’utilité dépasse manifestement l’intérêt communal", une notion entre les intérêts communaux et communautaires (art. L. 5214-16) :
[Anciennement dénommé "intérêt commun "]
Les communautés de communes peuvent verser des fonds de concours à leurs communes membres pour la réalisation ou le fonctionnement d’équipements dont l’utilité dépasse manifestement l’intérêt communal (et non communaux, selon le principe de spécialité). De plus, au vu du principe d’exclusivité : les compétences sont soit communales, soit communautaires ; la notion d’"opérations dont l’utilité dépasse manifestement l’intérêt communal" paraît peu conciliable avec ces deux principes et difficile à cerner. Même si un équipement présente un intérêt pour plusieurs communes, l’intervention de l’EPCI n’est pas justifiée (même par subventions) si la compétence correspondante ne lui a pas été transférée. L’EPCI doit donc avoir dans ses statuts non pas la compétence proprement dite mais le bloc de compétences dans lequel s’inscrit cette compétence (Rép. Min. n° 43400, JOAN Q, 31 juillet 2000, p. 4561).
[EX. : une école de musique communale accueille secondairement des enfants des autres communes de la communauté. La communauté a dans ses statuts le bloc de compétences "construction, entretien et fonctionnement d’équipements culturels, sportifs et scolaires d’intérêt communautaire" mais pas la compétence relative à l’école de musique ; elle peut donc verser des fonds de concours à cette école de musique pour la rénovation de l’établissement]
Il n’est pas nécessaire d’indiquer le versement de fonds de concours dans les statuts : dans l’hypothèse où "l’utilité dépassant manifestement l’intérêt communal" est établi, l’article du CGCT vaut habilitation statutaire pour la communauté à verser le fonds de concours.
Trois inconvénient relatifs aux "opérations dont l’utilité dépasse manifestement l’intérêt communal" :
- Juridiques : problème de définition de l’intérêt commun qui se trouve à l’intersection du domaine d’action des communes et des communautés
- Pratiques : concevoir la communauté de communes comme une "vache à lait" potentielle
- Financiers : les sommes en question n’entrent pas en compte dans le calcul de la DGF.
Il est donc important de définir clairement le contenu des compétences choisies à l’intérieur de chaque groupe afin que ces définitions traduisent au plus juste la commune intention des communes membres.
Outre l’importance de la précision du libellé des compétences statutaires, les compétences transférées à l’EPCI doivent avoir le caractère d’actions d’intérêt communautaire.
L'intérêt communautaire
Les communautés de communes bénéficient d’une souplesse d’action quant aux choix de leurs compétences. Alors que les communautés d’agglomération et les communautés urbaines exercent « les » compétences définies par le législateur dans les blocs de compétences qu’elles choisissent, les communautés de communes se contentent d’exercer « des » compétences dans les blocs qu’elles décident d’exercer. Cela contribue à limiter leur domaine d’intervention.
La communauté de communes dispose de compétences obligatoires qui ne forment pas des blocs précisément définis : le contenu proprement dit est laissé à l’appréciation de la communauté par la définition de l’intérêt communautaire.
Cette définition de l’intérêt communautaire détermine la ligne de partage entre ce qui relève de la communauté et ce qui reste aux communes. Il est nécessaire de définir cet intérêt communautaire afin de limiter les contestations et d’éviter que le juge ne considère qu’une communauté n’est pas compétente pour mener une action dont la vocation communautaire n’est pas établie.
L’approbation de l’intérêt communautaire requiert la majorité qualifiée : ce sont donc les communes membres qui participent à sa définition (contrairement aux communautés d’agglomération où l’intérêt communautaire est approuvé par une délibération du conseil communautaire à la majorité des 2/3).
La notion d’intérêt communautaire est caractérisée par un flou juridique même s’il constitue un élément central pour l’exercice des compétences des EPCI.
Par un amendement lors de la discussion du projet de loi au Parlement (n° 502 de la loi du 12 juillet), le Gouvernement proposait de définir le contenu de l’intérêt communautaire à partir de différents critères ; même s’il a été rejeté par le Sénat, ce texte permet de cerner la conception de la DGCL, conception reprise par de nombreux groupements.
Exemple de la compétence optionnelles des communautés de communes "création, aménagement et entretien de la voirie d’intérêt communautaire" ; plusieurs types de définition de l’intérêt communautaire en matière de voirie sont dégagés :
- Toute la voirie
- Définition de critères (souvent cumulés) :
a) Géographiques : axes principaux centre/périphérie ; axes de dessertes structurants (entre des quartiers résidentiels et des établissements scolaires) ; axes qui desservent des zones d’activités... : une définition précise de la localisation retenue
[Si les communes limitent la définition de la voirie d’intérêt communautaire à la seule voirie des zones d’activités, elles ne peuvent pas être considérées comme ayant transféré à la communauté des compétences dans le groupe "création, aménagement et entretien de la voirie », ce qui peut lui interdire de bénéficier de la DGF bonifiée (Rép. Min, n°37155, JOAN Q, 28 février 2000, p. 1329).
b) Quantifiables : en terme de fréquentation des voies
c) Physiques : c’est-à-dire en termes de construction : ponts, giratoires…
d) Financiers
Une action, une opération, une zone ou un équipement peuvent être reconnu d’intérêt communautaire même s’ils sont localisés sur le territoire d’une seule commune (Rép. Min. n°37155, JOAN Q, 28 février 2000, p.1329).
Il convient donc de bien définir les compétences exercées dans les statuts de la communauté : inscrire uniquement le titre général du bloc de compétences ne suffit pas. Cela sous-entendrait que la communauté n’exerce aucune compétence.
En revanche, il est possible d’inscrire dans les statuts les compétences relevant de l’intérêt communautaire et de le définir ultérieurement (mais le plus rapidement possible…).
Les communauté de communes ayant opté pour la TPU et celles éligibles à la DGF bonifiée doivent obligatoirement inscrire des compétences particulières dans leurs statuts :
Communauté de communes à TPU :
gestion et entretien de zones d’activités d’intérêt communautaire
Communauté de communes à DGF bonifiée :
- Développement économique : aménagement, gestion et entretien de zones d’activités d’intérêt communautaire
- Aménagement de l’espace : SCOT, aménagement rural, ZAC d’intérêt communautaire
- 2 compétences parmi les 3 suivantes :
1. Création, aménagement et entretien de la voirie d’intérêt communautaire
2. Elimination et valorisation des déchets des ménages et assimilés
3. Politique du logement social d’intérêt communautaire et action, par des opérations d’intérêt communautaire, en faveur du logement des personnes défavorisées.
Conditions d’exercice d’une compétence : une communauté peut transférer à son tour une compétence à un autre EPCI :
Une communauté de communes souhaitant obtenir la DGF bonifiée peut transférer l’élaboration du SCOT à un syndicat mixte : même si la communauté n’exerce pas directement la compétence, cela ne lui empêche pas d’être éligible à la DGF bonifiée : le ministère de l’intérieur considère en effet que "l’éligibilité à la DGF bonifiée est conditionnée par l’exercice de la compétence appropriée et non son exercice effectif" (Préfecture de l’Oise, 29 octobre 2001).
Le mode de gestion choisi n’intervient pas sur le calcul de la DGF : les dépenses de transferts imputées au produit fiscal de la communauté ne prennent pas en compte les contributions aux différents syndicats auxquels adhère la communauté pour l’exercice de ses compétences.
Dans tous les cas (création, extension de compétences), les statuts restent garants des intentions des communes membres ; toute évolution du contenu des actions doit être prévue ou modifiée dans le cadre des statuts.
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mots-clés : EPCI ; etablissement public de cooperation intercommunale ; communaute de communes ; transfert de competence ; interet communautaire ; cooperation intercommunale
