La police des lieux de baignade, et notamment des plages, est régie par l’article L.2213-23 du code général des collectivités territoriales (noté ci-après CGCT) ; celui-ci dispose que : "Le maire exerce la police des baignades et des activités nautiques pratiquées à partir du rivage avec des engins de plage et des engins non immatriculés. Cette police s'exerce en mer jusqu'à une limite fixée à 300 mètres à compter de la limite des eaux. Le maire réglemente l'utilisation des aménagements réalisés pour la pratique de ces activités. Il pourvoit d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours. Le maire délimite une ou plusieurs zones surveillées dans les parties du littoral présentant une garantie suffisante pour la sécurité des baignades et des activités mentionnées ci-dessus. Il détermine des périodes de surveillance. Hors des zones et des périodes ainsi définies, les baignades et activités nautiques sont pratiquées aux risques et périls des intéressés. Le maire est tenu d'informer le public par une publicité appropriée, en mairie et sur les lieux où elles se pratiquent, des conditions dans lesquelles les baignades et les activités nautiques sont réglementées".
Le pouvoir de police qui incombe aux maires en matière de baignade requiert la satisfaction de certaines obligations (I).
En cas de carence ou d’insuffisance dans l’exercice de leur pouvoir de police, les maires peuvent engager la responsabilité administrative de leur commune mais également leur propre responsabilité pénale (II)
I. - Les obligations de l’autorité de police en matière de baignade
Les obligations du maire diffèrent selon que l’on est en présence d’un lieu de baignade aménagée ou d’un lieu de baignade libre. Toutefois, dans les deux hypothèses, la jurisprudence a dégagé deux principes majeurs qui gouvernent l’exercice du pouvoir de police par le maire :
- le maire doit faire signaler les dangers ;
- le maire doit prendre toutes les mesures préventives que requiert l’organisation des secours en cas d’accident.
Les mesures préventives d’organisation des secours
Aux termes de l’article L.2212-2-5° du CGCT, la police municipale comprend, notamment, "le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents (…), de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours et, s'il y a lieu, de provoquer l'intervention de l'administration supérieure". Les mesures exigées pour la sécurité des baigneurs diffèrent selon la nature du lieu de baignade :
- dans l’hypothèse où le plan d’eau est aménagé et surveillé, la commune doit prévoir l’organisation des secours en cas d’accident, mais aussi le recrutement d’un maître nageur et s’assurer que le personnel de surveillance est dûment diplômé. Les communes peuvent également faire appel à des sapeurs-pompiers volontaires afin d’assurer, sous l’autorité du maire et auprès des services d’incendie et de secours, la surveillance des baignades ;
- lorsqu’une baignade n’est pas surveillée mais fréquentée de façon régulière ou importante durant une partie de l’année, des dispositions doivent être prises pour permettre une intervention rapide des secours en cas d’accident. Ces mesures consistent, au minimum, en l’installation d’un poste téléphonique et la mise à disposition de bouées de secours auprès des baigneurs. Le Conseil d’Etat a ainsi retenu la responsabilité d’une commune à l’occasion du décès d’un jeune homme pour lequel les soins de secours n’ont pu être dispensés à temps, le téléphone le plus proche étant situé à 5 km du lieu de l’accident (CE 13 mars 1983 Mme veuve Lefebvre). Dans tous les cas, le maire doit informer le public des interdictions et conditions de pratique des activités nautiques par une publicité appropriée en mairie et sur les lieux de baignade.
II. - La responsabilité de l’autorité de police
Le maire peut engager la responsabilité administrative de la commune (article L.2216-2 du CGCT), mais il peut également engager sa responsabilité pénale en cas de comportement fautif dans l’exercice de son pouvoir de police. En effet, la responsabilité publique ne fait pas obstacle à la mise en cause de la responsabilité pénale de l'élu chargé de fonctions exécutives dès lors qu'une faute sanctionnée par le code pénal a été commise.
Le maire pourrait éventuellement engager sa responsabilité pénale si la violation d’un texte sur la santé et la sécurité des baigneurs devait entraîner des atteintes involontaires à leur intégrité corporelle (articles 221-6, 222-19 et 222-20 du code pénal) ou leur mise en danger délibérée ( article 223-1 du code pénal).
S'agissant de faits non intentionnels commis dans l'exercice de ses fonctions, l'article L.2123-34 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de la loi n° 2000-647, dispose que le maire, ou un élu municipal le suppléant ou ayant reçu une délégation, ne peut être condamné "pour des faits non intentionnels commis dans l'exercice de ses fonctions que s'il est établi qu'il n'a pas accompli les diligences normales compte tenu de ses compétences, du pouvoir et des moyens dont il disposait ainsi que des difficultés propres aux missions que la loi lui confie".
La commune est d’ailleurs tenue d'accorder sa protection au maire ou à l'élu municipal le suppléant ou ayant reçu une délégation lorsque celui-ci fait l'objet de poursuites pénales à l'occasion de faits qui n'ont pas le caractère de faute détachable de l'exercice de ses fonctions. Cependant, les personnes physiques, y compris les élus dépositaires de l’autorité publique, qui n'ont pas causé directement le dommage, mais qui ont créé ou contribué à créer la situation qui a permis la réalisation du dommage ou qui n'ont pas pris les mesures permettant de l'éviter, sont responsables pénalement s'il est établi qu'elles ont, soit violé de façon manifestement délibérée une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement, soit commis une faute caractérisée et qui exposait autrui à un risque d'une particulière gravité qu'elles ne pouvaient ignorer.
