Le difficile « chemin de crête » entre adaptation et stabilité de la coopération intercommunale

lors que le gouvernement semble avoir une oreille attentive à l’écoute des communes, après les bouleversements provoqués par la loi Notre, les récentes évolutions de l’intercommunalité continuent à susciter un certain rejet chez les maires, notamment ruraux, dont beaucoup ont manifesté un sentiment de dépossession de leur pouvoir lors du débat du 19 novembre intitulé « Intercommunalité : quelles organisations territoriales pour le prochain mandat ? ». « Les dernières études montrent que 25 % des maires souhaitent une révision de la carte intercommunale, mais aussi que 70 % des citoyens voudraient que leur commune retrouve des compétences perdues », a lancé André Laignel, premier vice-président délégué de l’AMF et maire d’Issoudun (36), en introduction du débat. En même temps, la diversité des territoires fait que « l’on constate deux aspirations contradictoires :  certains veulent du calme, que ça s’arrête, après tant de bouleversements ; et dans un nombre important de territoires, où cela ne fonctionne pas bien, on dit : pourvu que ça bouge ! », a ajouté l’élu.

Sentiment de dépossession des maires

Le ministre chargé des Collectivités territoriales, Sébastien Lecornu, a reconnu que « nous avançons sur un chemin de crête compliqué, entre besoin de stabilité et adaptations nécessaires » à la loi NOTRe. Le ministre n’a pas fait mystère de son opposition à celle-ci : « Le virage dramatique qu’elle a représenté laissait penser que l’intercommunalité avait quelque chose de supérieur à la commune ; au contraire, elle est l’émanation du bloc communal », a-t-il déclaré en prenant acte du « sentiment de dépossession » de nombreux maires. « Beaucoup me disent : On veut bien se faire engueuler pour ce que nous avons décidé, mais c’est compliqué quand il s’agit de décisions pour lesquelles on a été à moitié consulté !. » 

Selon lui, pourtant, il est possible « d’avancer sans détricoter » les textes précédents, notamment via le nouveau projet de loi « Engagement dans la vie locale et proximité de l’action publique », en discussion à l’Assemblée nationale au moment du Congrès, qui comporte plus « d’assouplissements » que de nouvelles contraintes. Le gouvernement a ainsi déposé 28 amendements au texte du Sénat, dont un contredisant sérieusement la volonté d’apaiser les élus, sur le transfert obligatoire de l’eau et de l’assainissement aux EPCI (lire ci-contre). Les sénateurs, eux, avaient voulu « encourager les bonnes pratiques, et remettre les élus municipaux au coeur de l’action publique. Car l’intercommunalité a parfois donné l’impression de laisser à quai les communes », a souligné Françoise Gatel, sénatrice d’Ille-et-Vilaine et co-rapportrice du projet de loi.

Une gouvernance perfectible

De fait, plusieurs maires assistant au débat ont longuement pris la parole pour exposer leurs griefs face aux récentes évolutions de l’intercommunalité, avec un fossé entre les maires des bourgs et villes-centres et les « petits » maires ruraux, dont beaucoup ont du mal à trouver leur place, en particulier dans les intercommunalités « XXL ». La maire d’une commune de 800 habitants a ainsi critiqué la gouvernance des nouveaux ensembles, avec « des maires ruraux souvent laissés de côté, pas représentés dans les bureaux ».

Selon elle, la plupart d’entre eux n’arrivent pas à suivre le changement d’échelle géographique et donc de responsabilités, qui impose « un dédoublement du temps de travail. On ne peut pas y arriver, même en faisant 70 ou 80 heures par semaine, et si nous ne siégeons pas, beaucoup de choses nous échappent ! »  

D’autres maires ruraux ont dit leur désarroi et leur sentiment d’impuissance face au système de gouvernance mis en place dans certains EPCI. Dans la communauté XXL de Couserans-Pyrénées, en Ariège, qui rassemble 95 communes, les maires des communes les plus rurales, dont un représentant était présent dans la salle, n’ont eu d’autre choix, selon ce dernier, que d’arrêter de siéger dans un conseil communautaire pléthorique, « où nous restons inaudibles ». « La meilleure façon de se faire entendre est de se taire ! », a-t-il protesté, regrettant la configuration d’avant la loi NOTRe : il existait alors huit EPCI, déjà regroupés, mais de façon moins formelle, au sein d’un pays. « Le pays est doté d’un conseil de développement ouvert à la société civile, avec des débats fort constructifs ; je regrette qu’il n’y ait pas ce genre de démocratie participative dans les communautés de communes. »

Pierre Jouvet a reconnu qu’on « arrive à un point de crispation », avec des élargissements conduits au pas de charge. Concernant la gouvernance, « il faut revoir impérativement les règles de représentativité. Il n’est plus possible d’avoir un délégué pour certaines communes, et 25 ou 35 pour les plus grandes ! » Pour sa part, Michaël Vallet, maire de Marennes-Hiers-Brouage, président de la communauté de communes du Bassin de Marennes (17), a estimé que « la question de la gouvernance est l’une des principales qui se pose, mais ce n’est pas le plus important. Le problème ne vient pas du ministre, mais de l’administration, de Bercy, c’est celui des moyens qu’on nous donne pour réaliser notre action. »

Toutefois, la question de la gouvernance reste essentielle et c’est d’ailleurs ce qu’on fait valoir plusieurs des maires et présidents d’intercommunalités présents à la tribune, qui ont présenté leurs modèles de fonctionnement. Pour Pierre Jouvet, au-delà de la nécessaire implication des maires, dont la conférence se réunit, dans sa communauté, « quatre ou cinq fois par an », et qui valide toute décision pouvant les engager, avant qu’elle ne soit présentée en conseil communautaire, le point essentiel est celui du projet du territoire. Tant que celui-ci est clair et a été construit par l’ensemble des maires et conseillers municipaux, le périmètre de l’EPCI n’est plus un frein à l’action. La preuve : sa communauté rassemble 35 communes, et c’est le résultat de la fusion de quatre petits regroupements, alors que « le préfet ne proposait que celle de trois d’entre nous, mais les élus ont eux-mêmes demandé de fusionner à quatre, car cette intercommunalité était la traduction du fait que nous voulions travailler ensemble. » Le nouvel ensemble a été construit « avec un objectif unique : pallier les manques de service public sur le territoire.