Les collectivités locales sont au cœur des enjeux du développement de la société de l'information. Elles sont tour à tour utilisatrices, créatrices, accompagnatrices des nouveaux modes de communication et d'information qui se mettent en place grâce aux avancées technologiques de ces dernières années, l'internet en tête.
En effet, si elles sont l'un des moteurs du développement de l'administration électronique, elles veillent également à ce que l'ensemble des territoires et des populations puisse bénéficier de ces nouveaux services (téléservices, réseaux haut débit, téléphonie mobile…).
Cependant, les collectivités territoriales, comme les différents éléments de la société, confrontées à ces mutations importantes, se les approprient chacune à leur rythme.
Après une présentation des différents champs d'intervention des collectivités locales dans le domaine des TIC, nous évoquerons les moyens et conditions qu'il convient de mettre en œuvre pour permettre à l' « e-gouvernance » de s'installer
I- Champ d'intervention des collectivités territoriales
II - Mise en œuvre des politiques locales faisant appel aux TIC - quelques pistes de réflexion
III - Les infrastructures : l'accès au haut débit pour tous
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I – Champ d'intervention des collectivités territoriales
Le champ d’action des collectivités territoriales est vaste. Quatre axes principaux peuvent être distingués :
- dimension sociale : sensibilisation des populations aux TIC, mise à disposition de points publics d'accès à Internet (accès gratuit à l'internet, présence d'animateurs…)
- dimension éducative : internet à l'école
- dimension culturelle : valorisation par l'internet des ressources culturelles, patrimoniales et artistiques de la collectivité, numérisation des œuvres muséographiques, des archives…
- amélioration de la démocratie locale : nouvelles formes de dialogue avec les citoyens (forum…), délibération du conseil municipal en ligne, nouveau lieu d’ « affichage public », conseil municipal interactif. Renforcement du rôle de service de proximité des communes (dans les grandes villes, décentralisation des services rendus aux citoyens ; dans les plus petites, recherche et mise à disposition de formulaires téléchargés…).
- amélioration de l'offre de service public : portail local d'information (de la communes, des services de l'état…), démarches administratives à distance, monétique, centre d'appels regroupant les accueils téléphoniques des différents services municipaux…
- accompagnement des entreprises : mise à disposition de ressources pour le monde économique (services de visio conférences…). Référencement des entreprises, commerçants et artisans sur les sites municipaux avec renvoi sur leurs adresses électroniques ou sites web lorsqu'ils existent.
- portail de promotion touristique des territoires.
- modernisation de la gestion interne des communes, mais aussi amélioration du fonctionnement des structures intercommunales : intranet, mise en réseau des services municipaux, mises en réseau des communes membres d'une communauté, systèmes d'information géographique (exemple des SIG développés en Vendée).
- modernisation des relations de travail avec les administrations : contrôle de légalité en ligne, dématérialisation des échanges entre ordonnateurs et comptables, systèmes d'information territoriaux (échanges électroniques entre collectivités locales et services déconcentrés de l'Etat)…
Les collectivités locales (départements, régions, EPCI) interviennent dans ce cas-là, soit pour permettre l'émergence d'une offre alternative à France Télécom et réduire les coûts de télécommunication, soit pour pallier l'absence d'opérateurs de télécommunications et permettre l'accès de tous aux réseaux de télécommunications haut débit.
II – Mise en œuvre des politiques locales faisant appel aux TIC - Quelques pistes de réflexion
Dépassant les contraintes culturelles, techniques et économiques qu'engendre inévitablement la mise en œuvre des TIC dans les collectivités territoriales, celles-ci sont de plus en plus nombreuses à intégrer ces technologies dans leurs projets locaux.
L'action des collectivités locales s'inscrit dans un processus plus général initié en 1997 au niveau de l'Etat avec le PAGSI (plan d'action gouvernemental pour la société de l'information).
La réussite de l'intégration des TIC dans les politiques locales dépend à la fois des choix de la collectivité et de l'environnement dans lequel cette action prend place.
Au-delà des grands projets, tels que la prise en charge des infrastructures de télécommunications qui n'ont de sens qu'à une échelle supra communale, les collectivités ont intérêt à réfléchir à la dimension territoriale de leurs projets. Les bâtir sur un périmètre intercommunal leur permet de mutualiser des compétences et de réaliser des économies d'échelle.
· les partenariats
Plusieurs sortes de partenariats peuvent être imaginés. Ils peuvent être publics, para publics ou bien complètement privés.
Exemples :
- Un site internet à vocation touristique va en général fédérer l'office de tourisme, la collectivité, mais aussi les acteurs du secteur économique du tourisme (hôteliers, restaurateurs…).
- Des partenariats peuvent également se nouer autour des services publics (CAF, URSSAF, ANPE…). Accessibles à distance, des services publics peuvent se maintenir en zone rurale et voir le jour dans les parties les plus défavorisées des villes.
- A Besançon, la ville a racheté une partie du parc informatique en renouvellement de la Banque Populaire de Franche-Comté. Elle a pu ainsi doter ses 38 écoles primaires de
1 200 ordinateurs. Elle a ensuite conclu un partenariat avec la banque de programmes de La Cinquième et Hachette Multimédia (fourniture de son encyclopédie et son atlas, de son dictionnaire et d'un de ses logiciels éducatifs) pour que les élèves aient accès à des contenus.
· l'organisation des services municipaux
Au-delà de la formation des fonctionnaires territoriaux qui est forcément une condition sine qua non de l'appropriation de ces nouveaux outils de travail par les personnels, l'intégration des TIC dans le fonctionnement des communes pose des questions complexes touchant à la fois à la stratégie de l'offre de services de la collectivité à ses habitants et à l'organisation interne de ses services.
Les TIC sont, en effet, mises en œuvre à la fois dans le fonctionnement interne de la collectivité (intranet, messagerie..) mais aussi dans ses relations avec l'extérieur (téléprocédures). L'amélioration du service rendu à l'usager va passer par l'articulation de ces deux volets. Les sites internet vont offrir de plus en plus de téléservices qui vont demander l'implication d'un grand nombre de services, un travail en réseau, un partage de l'information, une transversalité inter-services et donc une stratégie globale de la collectivité.
Les technologies sont en perpétuelle évolution, le dispositif législatif de la société de l'information est, soit récent (1999 pour l'intervention des collectivités locales en matière d'infrastructures de télécommunications, 2000/2001 pour la signature électronique), soit en cours d'élaboration (modification de la loi informatique et libertés, révision de la loi réglementant les télécommunications…).
Dans cet environnement juridique et technique encore peu stabilisé, la prise de décision par les décideurs locaux dans ces domaines n'est donc pas aisée.
S'agissant par exemple des téléservices et des téléprocédures, différentes contraintes freinent encore leur essor :
- contraintes techniques : outils logiciels adaptés, outils de communication supportant des débits élevés à des coûts qui ne le soient pas. Mise en place de nouveaux métiers par exemple concernant la signature électronique avec l'apparition de tiers de confiance pour la sécurisation des échanges électroniques.
- contraintes économiques : la mise en œuvre des téléprocédures comporte un volet économique. A terme, elles seront une source de rentabilité mais leur mise en oeuvre va passer par des phases incontournables d'investissement. Durant un certain temps, il y aura coexistence avec les deux procédures (celle papier et celle dématérialisée).
- contraintes juridiques : l'adaptation des textes relatifs à la signature électronique à la sphère administrative reste encore à préciser. Le cadre juridique arrêté il y a deux ans a été avant tout élaboré pour répondre à des préoccupations d'ordre économique et de développement du commerce électronique.
La généralisation des téléservices posent deux questions de fond : la protection des données personnelles qui vont transiter sur les réseaux et l'accessibilité à ces services .
· Protection de la vie privée
Le déploiement des téléservices ravive le débat sur la protection des données personnelles : interconnexion des fichiers, contrôle de l'administration sur les usagers…
Au mois de février 2002, M. Pierre TRUCHE, président honoraire de la Cour de Cassation, a remis au précédent gouvernement un livre blanc intitulé Administration électronique et protection des données personnelles qui fait le point sur cette question.
· L'accès de tous à la société de l'information
La multiplication des services faisant appel aux TIC pose avec de plus en plus d'acuité la question de l'égalité d'accès de tous à la société de l'information.
Les communes sont conscientes de cet écueil et cherchent à y remédier en installant des espaces et des équipements publics, en jouant un rôle d'intermédiation entre les usagers et l'Administration. Elles fournissent également un effort financier important pour l'usage d'internet au sein des écoles.
L'Etat a accompagné ce mouvement de démocratisation de l'internet avec la création, en 2001, de la Mission interministérielle pour l'accès public à la micro-informatique, à l'internet et au multimédia (MAPI).
L'accessibilité de tous aux technologies haut débit est de la même façon au cœur de leurs préoccupations.
III – Les infrastructures : l'accès au haut débit pour tous
Comme il vient d'être évoqué, que ce soit au bénéfice des collectivités territoriales, des entreprises ou des habitants, la multiplication et le développement des services liés aux technologies de l'information et de la communication nécessitent la mise en place de réseaux de télécommunications à haut débit.
Un contexte technologique évolutif
Plusieurs solutions technologiques permettent cet accès au haut débit. Le déploiement de fibres optiques ou la location de liaisons spécialisées sont les solutions les plus performantes mais les plus onéreuses aussi. La boucle locale radio, la technologie WIFI, le courant porteur en ligne (CPL), l'ADSL sont présentées comme des solutions alternatives à ces technologies même si les débits offerts sont moins élevés.
Au cours de l'année 2002, le Conseil des ministres de l'Union européenne et le Parlement européen ont adopté cinq directives et une décision qui modifient en profondeur le cadre réglementaire applicable aux communications électroniques. La transposition en droit français devra intervenir avant le 24 juillet 2003.
Cet ensemble de textes européens va modifier le régime actuel des communications électroniques avec des conséquences aussi bien sur le secteur des télécommunications que sur le secteur de l’audiovisuel, impliquant une modification à la fois du code des télécommunications mais également de la loi du 30 septembre 1986 modifiée sur la liberté de communication.
Un avant-projet de loi relative aux communications électroniques ayant fait l'objet d'une consultation publique, l'AMF a fait part de ses remarques sur le volet télécommunications. (cf. annexe 1).
Si les grandes villes vont bénéficier d'une offre concurrente sur ces nouvelles technologies, il n'en sera pas de même pour le reste du territoire.
C'est bien en terme d'aménagement du territoire que se pose le débat de l'accès de tous au haut débit.
Dès lors, afin d'éviter que ne s'installe la fracture dite numérique, qu'elle soit sociale ou territoriale, des collectivités territoriales (EPCI, département, région) ont déjà décidé de jouer un rôle d'impulsion pour permettre à la concurrence d'émerger là où elle n'est pas présente ou même de prendre le relais des opérateurs lorsqu'ils sont défaillants, absents ou trop chers.
Ce rôle leur a été reconnu, dans certaines conditions, par la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire du 25 juin 1999. A la demande des collectivités locales le dispositif a été assoupli à l'été 2001. Aujourd'hui, le débat sur la décentralisation et la refonte des textes sur les télécommunications relancent les discussions sur le rôle et les modalités d'intervention des collectivités locales dans le secteur des télécommunications et en particulier sur la possibilité, pour ces dernières, de devenir des opérateurs de télécommunications.
L'AMF a pris position, au mois de décembre 2002, pour demander que les collectivités territoriales puissent être de véritables gestionnaires d'infrastructures (actives ou passives) et qu'elles soient autorisées à devenir des opérateurs de télécommunications à part entière pour pouvoir activer les infrastructures qu'elles auront déployées et qui n'auront pu être mises en service par les opérateurs du marché.
Cette préoccupation a été prise en compte par le législateur dans le projet de loi pour la confiance dans l'économie numérique, le cadre d'intervention des collectivités territoriales devrait être modifié et leur permettrait de devenir, sous certaines conditions, opérateurs de télécommunications.
Cependant, le seul effort des collectivités territoriales sera-t-il suffisant pour permettre l'accès de tous à la société de l'information ? Cet effort doit-il reposer sur les seules collectivités locales au risque de n'être réalisable que par celles qui disposent des ressources financières suffisantes ? Comment et par qui sera garantie l'équité territoriale ? Faut-il une intervention de l'Etat, un élargissement au plan européen du service universel… ?
Les collectivités locales, départements en tête, vont devoir prendre le relais des opérateurs pour desservir les zones dites non rentables du territoire.
Dans la suite des engagements pris par le Comité Interministériel d'Aménagement et de Développement du Territoire (CIADT) le 9 juillet 2001, celui du 13 décembre 2002 a réaffirmé le recours à l'itinérance locale (dans une zone géographique donnée un opérateur unique assure le service téléphonique aux abonnés des autres réseaux). Dans l'immédiat c'est le déploiement des sites mutualisés (infrastructure de base unique sur laquelle plusieurs opérateurs peuvent installer leurs équipements radioélectriques) qui va être privilégié.
Les préfets de région vont devoir préparer un plan pluri-annuel de déploiement de ces sites en concertation avec les collectivités territoriales et les opérateurs de téléphonie mobile, en tenant compte des priorités d'aménagement du territoire, l'Etat s'engageant à hauteur de 44 millions d'euros.
A l'issue de la consultation régionale entamée à la fin de l'année 2002 par les préfets de région, environ 3 111 communes ont été identifiées en zone blanche ( communes dont le centre bourg n'est couvert par aucun des trois opérateurs de téléphonie mobile).
Ce chiffre, correspondant au double de l'estimation initiale, a conduit les pouvoirs publics à prévoir deux phases :
- une phase I d'environ 1 600 communes faisant l'objet d'un financement tripartite partagé entre l'Etat et les collectivités locales (financement des pylônes) et les opérateurs (financement des antennes).
- une phase II d'un nombre équivalent de communes pour lesquelles le financement de l'ensemble des équipements (pylônes et antennes) serait pris en charge par les seules collectivités locales.
L'AMF participant au Comité de pilotage national, son Bureau a tenu à faire savoir, au mois d'avril dernier, qu'il ne validera aucun dispositif financier conduisant à un traitement inéquitable des communes rurales.
A ce jour, compte tenu des engagements du ministre de la Fonction publique, de la Réforme de l'Etat et de l'Aménagement du territoire sur l'utilisation, pour les deux phases, des 44 millions d'euros affectés par l'Etat à ce dispositif, sur le traitement équitable des communes concernées, sur la promesse de mobilisation des fonds européens, le Bureau de l'AMF, du 12 juin 2003, vient de donner son accord à la signature d'une convention avec l'Etat et ce, afin de ne pas bloquer la mise en œuvre de la phase I.
Ladite convention fera état d'un avenant pour la phase II reprenant les principes énoncés ci-dessus. Cet avenant sera négocié avant la fin de l'année 2003.
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Annexe 1
Contribution de l'AMF sur l'avant-projet de loi relatif aux communications électroniques
Observations sur les dispositions relatives au Code des postes et télécommunications
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I – Observation préalable
En préalable aux observations sur les dispositions de l'avant-projet de loi, l'AMF souhaite évoquer l'un des points figurant dans sa contribution du mois de décembre 2002 sur la transposition des directives européennes communications électroniques et qui concerne la question de la propriété des infrastructures de télécommunications dans les opérations d'aménagement (ZAC, lotissement…).
En effet, ce point n'a pas été abordé dans le cadre de la loi du 26 juillet 1996 et compte tenu des nombreuses difficultés qui apparaissent sur le terrain ( interrogations quant aux modalités de réalisation des infrastructures et de transfert des ouvrages dans le patrimoine des collectivités territoriales…) la loi en préparation doit être l'occasion de se saisir de ce sujet important pour les collectivités.
L'AMF souhaite donc que ce dossier soit pris en compte et clarifié dans le nouveau dispositif législatif ou réglementaire qui va se mettre en place.
II – Remarques sur le texte de l'avant-projet de loi
Article 2 (article L32 du code des P&T)
Les exigences essentielles
La modification de l'article L32 du Code des postes et télécommunications supprime, parmi les exigences essentielles pour garantir l'intérêt général, celles de la protection de l'environnement et de la prise en compte des contraintes d'urbanisme et d'aménagement du territoire. Ces notions sont, certes, reprises par ailleurs mais leur portée s'en trouve affaiblie.
L'AMF s'interroge donc sur les raisons qui ont conduit à cette modification.
Article 9 (article L33-1 du code des P&T)
Le régime de l'autorisation générale
L'AMF note avec satisfaction la mise en place d'un système d'enregistrement des opérateurs auprès de l'Autorité de régulation des télécommunications ainsi que la prise en compte, tout au moins sur le plan des principes, des exigences en matière de protection de la santé et de l'environnement, d'aménagement du territoire et d'urbanisme.
L'AMF sera, bien entendu, très attentive à la traduction de ces exigences dans le cahier des charges des opérateurs qui est renvoyé à un futur décret.
Par ailleurs, l'annexe de la directive autorisation du 7 mars 2002 qui fixe les conditions dont peuvent être assorties les autorisations générales prévoit des exigences liées à la colocalisation et au partage de ressources. Ces notions, explicitées à l'article 12 de la directive cadre du
7 mars 2002, sont de nature à permettre une gestion cohérente du domaine public en combinant à la fois les droits des opérateurs avec les objectifs de protection de l'environnement, d'urbanisme et d'aménagement du territoire dont sont soucieux les élus locaux.
En conséquence, l'AMF souhaiterait que ces exigences de colocalisation et de partage des ressources soient ajoutées à la liste des règles que devront respecter les opérateurs dans tous les cas.
Enfin, dans sa contribution en date du 30 décembre 2002 sur la transposition du paquet télécoms, l'AMF demandait la mise en œuvre d'une obligation de transparence des opérateurs à l'égard des collectivités locales sur la localisation et la nature de leurs réseaux.
La connaissance des réseaux traversant leur territoire étant essentiel pour les collectivités territoriales tant dans la gestion de leur domaine que dans la mise en œuvre de leurs projets de déploiement d'infrastructures, l'AMF réitère donc cette demande.
Article 17 (article L35-1 du code des P&T)
Le service universel
Si le principe d'une desserte du territoire national en cabines installées sur le domaine public est toujours une composante du service universel, la fourniture de ce service va être soumise au respect de prescriptions contenues dans un nouveau cahier des charges.
L'AMF souhaiterait que le principe d'une cabine minimum par commune soit conservé et qu'en conséquence l'obligation actuelle prévue à l'article 6 du cahier des charges de France Télécom ne soit pas modifiée.
Article 33 (article L47 du code des P&T)
L'autorisation tacite d'occupation du domaine public
L'avant-projet de loi réaffirme, au bénéfice des opérateurs de télécommunications, le principe, très dérogatoire en matière de domanialité publique, de l'autorisation tacite d'occupation du domaine public en l'absence d'une réponse de l'autorité compétente dans le délai de deux mois.
Cette disposition est critiquable à deux titres.
Tout d'abord, son fondement est fragile juridiquement car dans un arrêt récent (CE, SIPPEREC 21 mars 2003), le Conseil d'Etat a notamment considéré que la protection du domaine public est un impératif d'ordre constitutionnel ; que le pouvoir réglementaire ne pouvait donc légalement instaurer un régime d'autorisation tacite d'occupation du domaine public, qui fait obstacle à ce que soient, le cas échéant, précisées les prescriptions d'implantation et d'exploitation nécessaires à la circulation publique et à la conservation de la voirie.
Ensuite, sur un plan pratique, comme l'avait déjà rappelé l'AMF en 1997 au moment de son institution, cette procédure va à l'encontre de la préservation de l'intégrité du domaine public. L'AMF demande donc la suppression de cette disposition.
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