Compétences des EPCI en matière de voirie.

Le transfert à un établissement de coopération intercommunale de la compétence "voirie" est lié à la notion d'intérêt communautaire ; après avoir présenté le contenu de cette compétence, et ce que recouvre l'intérêt communautaire, cette note explicite les modalités de réalisation de ce transfert, avant d'aborder les pouvoirs de police (circulation et conservation) et les questions financières (FCTVA et dépenses de voirie). On pourra consulter aussi sur ce thème les actes du colloque qui s'est tenu le 2 juillet 2002 au Sénat sur le thème de la voirie d'intérêt communautaire (cliquer sur son intitulé dans le pavé de droite). Sommaire : I. La compétence "voirie" des EPCI II. Le transfert de la compétence voirie est subordonné à la notion d’intérêt communautaire. 1. La définition de l’intérêt communautaire 2. Les modalités de transfert III. Le transfert de propriété 1. Transfert de domanialité aux syndicats de communes 2. Transfert de domanialité aux EPCI autres que les syndicats de communes compétents en matière de voirie IV. Pouvoirs de police 1. Pouvoir de police en matière de circulation 2. Police de la conservation V. FCTVA, EPCI et dépenses de voirie

I. La compétence "voirie" des EPCI

(1) Le choix des compétences optionnelles est décidé par les conseils municipaux à la majorité qualifiée requise pour la création de la communauté : - Communauté de communes : 2/3 au moins des conseils municipaux représentant plus de la moitié de la population totale ou l’inverse. Cette majorité doit nécessairement comprendre le conseil municipal de la (ou des) communes (s) dont la population est supérieure au ¼ de la population totale concernée. - Communauté d’agglomération : …dont la population est supérieure à la moitié de la population totale concernée ou, à défaut, de la commune dont la population est la plus importante. Syndicats de communes (SIVU ou SIVOM) Depuis l’ordonnance de 1959 relative à la voirie des collectivités locales, les communes qui ne font pas partie d’un EPCI ayant compétence en matière de voirie, sont totalement libres pour l’administration de leurs réseaux routiers, qu’il s’agisse des voies communales ou des chemins ruraux. Elles peuvent soit organiser leur propre service de voirie soit s’associer à plusieurs pour organiser un service commun. En règle générale, les villes de plus de 50000 habitants ont leur propre service et en dessous de 10000, la quasi-totalité des communes confient la gestion de leur voirie au service des Ponts et chaussées. Entre 10000 et 50000 les solutions sont variables. La voirie est l’une des compétences pour lesquelles le recours à la coopération intercommunale (SIVU ou SIVOM) est facile et fréquent. C’est plutôt dans le cadre de syndicats à vocation multiple (SIVOM) que sont transférées les attributions de voirie. L’étendue des compétences transférées des communes aux groupements est très variable : création seulement ou entretien seulement, parfois les deux. Le recours à la coopération intercommunale est avantageux pour les communes car le groupement peut avoir ses moyens propres en personnel et en matériel, lui permettant de réaliser certains travaux en régie ou s’il traite avec des entreprises, le volume des travaux à traiter permet en général d’obtenir des offres meilleures, des prix moins élevés et aussi des conditions d’exécution plus satisfaisantes. Un autre avantage, non négligeable, est que le groupement se trouve dans une position plus égale avec les services de l’Etat lorsqu’il fait appel à leurs concours. Statistiques au 1er janvier 1999 (sources : DGCL) : - La compétence "création, aménagement, entretien de la voirie" est exercée par 1281 groupements sans fiscalité propre ( 351 SIVU, 906 SIVOM et 24 syndicats mixtes) soit par 7% de cette catégorie de groupements. - … et par 604 groupements à fiscalité propre (120 districts, 466 Communautés de communes, 11 Communautés urbaines, 5 SAN et 2 Communautés de villes), soit par 36% de cette catégorie de groupements. II. Le transfert de la compétence voirie est subordonné à la notion d’intérêt communautaire. 1. La définition de l’intérêt communautaire Le flou juridique autour de la définition de l’intérêt communautaire, élément central pour l’exercice des compétences des EPCI de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, permet aux groupements de vastes champs d’interventions. L’intérêt communautaire tend à distinguer la ligne de partage entre les compétences communautaires et les compétences communales. Par l’amendement n° 502 de la loi du 12 juillet, le Gouvernement proposait de définir le contenu de l’intérêt communautaire ; même s’il fut rejeté par le Sénat, ce texte permet de cerner la conception de la Direction générale des collectivités locales, conception reprise par de nombreux groupements. Plusieurs types de définition de l’intérêt communautaire en matière de voirie sont dégagés : - Définition au coup par coup : La Communauté d’agglomération de Belfort a choisi cette solution dans un souci de prudence afin d’éviter les charges pour la communauté. Les délibérations du conseil sont prises au coup par coup. - Définition de critères (souvent cumulés) : a. Géographiques : axes principaux centre/périphérie ; axes de dessertes structurants ; concordance avec le schéma de déplacement. (La Communauté d’agglomération de Vichy a opté pour cette définition arbitraire et pratique) b. Quantifiables : fréquentation des voies c. Physiques : c’est-à-dire en termes de construction : ponts, giratoires… (Communauté d’agglomération périgourdine) d. Financiers - Harmonisation avec d’autres compétences, notamment "création, aménagement et gestion de parcs de stationnement d’intérêt communautaire" : la communauté d’agglomération de Voiron envisage de définir l’intérêt communautaire autour de la notion de parcs de stationnement afin de promouvoir la voie ferrée, axe structurant entre Voiron et Grenoble, l’incitation se faisant par la création de parkings à proximité des gares ferroviaires. 2. Les modalités de transfert Les EPCI font fréquemment une distinction entre la compétence d’entretien (souvent communale) et celle de l’investissement (souvent intercommunale). Il est alors nécessaire de définir clairement cette distinction (surtout en cas de répartition des responsabilités pour dommages de travaux publics entre communes et EPCI) et de préciser si l’EPCI est compétent pour la "création" de nouvelle voirie et/ou pour "l’aménagement" de voiries préexistantes. III. Le transfert de propriété

Les attributions dévolues au conseil municipal en matière de voirie dépendent donc :

- du type d’EPCI dont la commune est membre
- de la nature de la compétence exercée par l’EPCI en matière de voirie
- de l’éventuel transfert des voies à l’EPCI.

1. Transfert de domanialité aux syndicats de communes

Le transfert de compétence fait à un SIVU ou SIVOM n’entraîne aucun transfert de propriété des biens du domaine public sur lesquels il exerce sa compétence. C’est à dire qu’il n’y a pas de création d’une nouvelle catégorie de voie "voie syndicale" Les voies nouvelles créées par un syndicat de communes ne peuvent être classées que dans domaine public respectif de chacune des communes membres pour la partie du tracé qui se trouve sur son territoire.
Cet avis du conseil d’Etat du 22 juillet 1975 n’a pas été infirmé par le code général des collectivités territoriales et est tout à fait transposable aux voies communales situées à l’intérieur du périmètre des communautés de communes puisque la loi n’a prévu le transfert à leur profit que des "compétences équipements et services publics" à l’exclusion de tout domaine public.
C’est ce qu’a indiqué le ministre dans une réponse en date du 3 novembre 1994. La question porte sur les conséquences financières et patrimoniales de l'exercice des compétences transférées à une communauté de communes. Il s'agit de savoir si une communauté de communes peut honorer les engagements financiers contractés par les communes membres par voie d'emprunts avant leur adhésion à la structure de coopération intercommunale. La reprise des emprunts antérieurement contractés ne peut être envisagée qu'en cas de transfert en pleine propriété des équipements ou services nécessaires à l'exercice des compétences.
S'agissant de voirie, les opérations de création de voirie doivent être analysées, en l'absence de voirie intercommunale, comme des opérations réalisées pour le compte des communes et intégrées à ce titre dans le patrimoine communal. Dans ces conditions, si le transfert de compétences à la communauté de communes porte bien sur l'ensemble des opérations de création, d'aménagement et d'entretien de la voirie communale, ce transfert ne saurait, en l'état actuel de la législation, entraîner le transfert de propriété des biens faisant partie du domaine public des communes. La communauté de communes ne peut alors se substituer aux communes membres que pour l'amortissement restant à courir pour des emprunts qu'elles ont souscrits pour financer ces mêmes travaux de voirie. Les communautés de communes se trouvent dans la même situation que les syndicats de communes ou les districts puisqu'il n'existe pas de "voirie de districts" ou de "voirie de syndicat de communes".

2. Transfert de domanialité aux EPCI autres que les syndicats de communes compétents en matière de voirie

Le transfert de la propriété des biens immeubles et meubles faisant partie du domaine public des communes membres et nécessaires à l’exercice de leurs compétences "voirie" est expressément prévue au profit des communautés urbaines (L5215-28 CGCT), des communautés ou syndicats d’agglomérations nouvelles ( L5333-7 CGCT).

IV. Pouvoirs de police

Il faut distinguer entre police de la circulation et police de la conservation.

1. Pouvoir de police en matière de circulation

"Le maire exerce la police de la circulation sur les routes nationales, les routes départementales et les voies de communication à l’intérieur des agglomérations*…." (article L 2213-1 du CGCT). *[Agglomération : le terme désigne un espace sur lequel sont groupés des immeubles bâtis rapprochés dont l’entrée et la sortie sont signalées par des panneaux placés à cet effet le long de la route qui le traverse ou le borde. C. route – art. R 1er, al. 2].
Le maire a donc en charge tout ce qui concerne la sûreté et la commodité du passage dans les voies publiques (nettoiement, éclairage, enlèvement d’encombrant). Eu égard aux nécessités de la circulation, le maire peut décider de mesures restrictives : l’accès à certaines voies, à certaines heures, ou la réservation de ces accès à certaines catégories d’usagers (zones piétonnières etc ) ou l’interdiction du stationnement dans certaines voies ou le stationnement unilatéral, celui limité sans le temps, le stationnement payant, etc. (article L2213-2 du CGCT).

Concernant le stationnement, la loi SRU (articles 96, 98) apporte des modifications :

a. Les plans de déplacements urbains (PDU), qui sont obligatoires dans les agglomérations de plus de 100.000 habitants, doivent comporter des dispositions relatives à l’organisation du stationnement sur voirie et dans les parcs publics (zones de stationnement payant, tarifs correspondants, stationnement des véhicules de transports publics, taxis, livraisons, résidentiel). Le PDU, élaboré et approuvé par l’autorité organisatrice des transports urbains (AOTU), précise les délais de mise en ½uvre des décisions prises par celle-ci. Les mesures prises par les autorités chargées de la police de la circulation qui sont les maires des communes situées dans le périmètre de transports urbains (PTU) doivent être compatibles avec les dispositions du PDU.

b. Une redevance de stationnement intercommunale (art. 108) La loi SRU introduit un nouvel article dans le CGCT qui permet à l’organe délibérant de l’AOTU, si elle y est autorisée par ses statuts, d’établir sur les voies qu’elle détermine une redevance intercommunale de stationnement. La délibération de l’AOTU fixe le ou les tarifs applicables selon les voies, ce tarif peut aussi être modulé en fonction de la durée du stationnement.
La loi SRU affiche ainsi un principe dont les conditions d’applications seront précisées par décret en particulier les modalités de perception de la redevance, ainsi que celles de son affectation.

Concernant la coordination des travaux : Le maire assure la coordination des travaux affectant le sol ou le sous-sol des voies publiques et de leurs dépendances à l’intérieur des agglomérations sous réserve du pouvoir du préfet sur les routes à grande circulation. (article L115-1 du code de la voirie routière. Un avis du Conseil d’Etat en date du 18 novembre 1986 a précisé que les compétences transférées au président d’une communauté urbaine sont limités en ce qui concerne la voirie à la conservation de celle ci. Or les pouvoirs attribués au maire en matière de coordination de travaux ont pour objet principal la commodité de l’usage des voies publiques. Il s’ensuit que la coordination des travaux n’est pas transféré au président de la communauté. Cet avis a été confirmé par l’arrêt du 13 mai 1988 (commune de Coudekerque-Branche) le Conseil d’Etat a estimé que "le transfert à la communauté urbaine des compétences attribuées aux communes dans le domaine de la voirie, n’interdit pas au maire de prendre toutes mesure destinée à assurer la commodité du passage sur les voies publiques".

2. Police de la conservation La police de la conservation concerne l’entretien des voies. Elle est exercée par l’EPCI à qui ont été transférées les voies communales ou qui exerce la compétence entretien. La fixation des modalités de réfection des voies prévues à l’article L141-11 du code de la voirie routière relève du pouvoir de conservation du domaine public. Ainsi le Conseil d’Etat dans l’arrêt précité du 13 mai 1988 (commune de Coudekerque Branche) a estimé qu’il n’appartient pas au maire sur les voies transférées à une communauté urbaine de déterminer les modalités de leur réfection. Ces modalités relèvent en effet du conseil de la communauté urbaine gestionnaire des voies transférées.
Dans un arrêt (commune de Décines-Charpieu/ communauté urbaine de Lyon) du 18 mai 1988, le Conseil d’Etat a précisé que le transfert à une communauté urbaine de compétences attribuées aux communes dans le domaine de la voirie a pour conséquence de mettre à la charge exclusive de la communauté urbaine l’entretien des voies communales transférées.

V. FCTVA, EPCI et dépenses de voirie Pour être éligible au FCTVA, une collectivité doit remplir –entre autres- deux conditions : être compétent pour engager la dépense et être propriétaire du bien sur lequel porte cette dernière. En matière de voirie (et pour les EPCI autres que les SAN et communautés urbaines), ces deux conditions ne peuvent être remplies simultanément, car le code de la voirie routière ne prévoit pas de domaine routier public intercommunal : les EPCI compétents en matière de voirie ne sont pas propriétaires ; les communes sont propriétaires mais ne sont plus compétentes. Jusqu’à la loi de finances 1997, la prépondérance était donnée au critère de propriété et le FCTVA était donc attribué aux communes pour les travaux réalisés par les EPCI, au titre de leurs compétences en matière de voirie.
La loi de finances pour 1997 a renversé ce principe, de manière à verser le FCTVA à la collectivité qui expose réellement la dépense : les EPCI compétents bénéficient du FCTVA directement, à la place des communes propriétaires, pour les dépenses d’investissement réalisées en matière de voirie. Les SAN et les CU peuvent être propriétaires de la voirie : ils pouvaient donc bénéficier directement du FCTVA, avant même 1997.

Rappel : le FCTVA est attribué l’année même de la réalisation de la dépense pour les communautés de communes et d’agglomération, mais avec un décalage de deux ans pour les autres types d’EPCI.