Depuis le départ, le transfert de la compétence Gemapi (gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations) aux intercommunalités par la loi « Maptam » du 27 janvier 2014 passe mal ! La loi impose, en effet, aux collectivités ce transfert à compter du 1er janvier 2018. L’AMF avait obtenu en 2015 de reporter le transfert de deux ans, prévu initialement en 2016. Une bouffée d’oxygène utile mais loin d’être suffisante. En effet, ce transfert continue de susciter beaucoup d’interrogations et surtout d’inquiétudes. Les services de l’Etat eux-mêmes ne semblent pas toujours en mesure de répondre aux questions des élus sur les contours précis de la Gemapi. Revenant sur le transfert de la compétence en l'assouplissant, une proposition de loi, déposée par le député Marc Fesneau, pourrait fournir une avancée vis-à-vis de ce casse-tête. Mais il lui faut être adoptée avant la date butoir du 1er janvier 2018.
Si les acteurs s’accordent à reconnaître la nécessité d’une organisation de la compétence Gemapi à l’échelle des bassins versants, tous affirment que le délai du 1er janvier 2018 n’est pas tenable pour mettre en place une telle organisation sur tous les territoires concernés. Dans ce contexte, les demandes d'évolutions, notamment défendues par l’AMF, ne manquent pas et se sont multipliées ces derniers mois.
Bon signe, Jacqueline Gourault, la ministre auprès du ministre de l'Intérieur, a reconnu, début octobre, que « des questions se posent sur la mise en œuvre de la loi Gemapi ». Et, surtout, elle s’est dit « ouverte » à une évolution législative pour « revenir sur ses modalités d'organisation ». Parmi les sujets évoqués par la ministre : le maintien des départements dans le financement de la Gemapi (qui avait été obtenue de manière temporaire suite aux travaux du dialogue national des territoires), la question des grands corridors fluviaux, la viabilité et la représentativité à l'intérieur des syndicats.
Discussion par les députés fin novembre
Pour répondre à cette évolution législative nécessaire, le véhicule semble avoir été trouvé avec la proposition de loi (PPL) du député du Loir-et-Cher Marc Fesneau, président du groupe Modem. Déposée sur le bureau de l’Assemblée nationale le 17 octobre dernier, elle doit être discutée en séance fin novembre dans le cadre d’une « niche parlementaire » du Modem. Reste à savoir si le texte pourra être adoptée avant la date butoir du 1er janvier 2018.
Composée de sept articles, la PPL répond à plusieurs demandes formulées par les élus. En premier lieu, elle limite la responsabilité de l'EPCI à l'organisation de la compétence entre le 1er janvier 2018 et le 31 décembre 2019, afin de « permettre à chaque territoire de préparer au mieux le transfert de la Gemapi compte tenu de la complexité des organisations à imaginer ».
La PPL permet également à d’autres collectivités de pouvoir continuer à exercer certaines missions de la compétence Gemapi (article 1). En clair, cela ouvrirait la possibilité à des départements jusqu’ici très impliqués dans la Gemapi souvent au travers d’un EPTB et de syndicats mixtes, via la prévention des inondations ou des risques de submersion marine, de poursuivre leur action au-delà de la date couperet du 1er janvier 2020.
Dans le détail, l’article 1 prévoit un allègement de la responsabilité des EPCI pour la période transitoire 2018-2019 en la limitant à l’organisation de la compétence le temps qu’elle puisse répondre aux obligations de niveau de protection qu’elle doit définir. Actuellement, la responsabilité du gestionnaire ne peut être engagée à raison des dommages que l'ouvrage n'a pas permis de prévenir dès lors qu'il a été conçu, exploité et entretenu dans les règles de l'art et conformément aux obligations légales et réglementaires. Au final, le gestionnaire des ouvrages de protection est donc responsable de son entretien, ainsi que de toutes les prescriptions fixées dans l’acte d’autorisation.
Transfert partiel possible aux EPAGE et EPTB
Autre évolution importante prévue : la possibilité de transférer tout ou partie des actions de chacune des quatre missions constitutives de la Gemapi à des établissements publics d’aménagement et de gestion de l’eau (EPAGE) et à des établissements publics territoriaux de bassin (EPTB). Aujourd’hui, les EPCI ne peuvent pas déléguer une partie seulement des quatre missions, chacune d’elles étant indivisible : l'aménagement d'un bassin ou d'une fraction de bassin hydrographique ; l'entretien et l'aménagement d'un cours d'eau, canal, lac ou plan d'eau, y compris les accès à ce cours d'eau, à ce canal, à ce lac ou à ce plan d'eau ; la défense contre les inondations et contre la mer ; la protection et la restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides ainsi que des formations boisées riveraines.
Répondant à une demande ancienne de l’AMF, la PPL vise donc à permettre clairement cette « sécabilité interne » pour toutes les missions attachées à la compétence Gemapi, « afin d’en assouplir les modalités d’exercice ». Concrètement, il deviendrait possible de transférer ou déléguer à un EPAGE ou un EPTB une partie seulement des actions relevant de chaque mission. De même, il serait possible d’exercer cette « sécabilité interne » en cas de transfert de la compétence Gemapi à un syndicat mixte de droit commun. L’idée est que là où l’organisation apparaît efficace, elle puisse être poursuivie sans bouleversement.
Revoir le transfert de la gestion des fleuves
La PPL étend aussi l’assistance technique mise à disposition par les départements et leur permet de rester membres de syndicats mixtes ouverts compétents en matière de Gemapi. Elle autorise, en outre, de consulter les parcs naturels régionaux à l’élaboration ou la révision de documents de planification et d’aménagement en ce qui concerne la gestion des milieux aquatiques et des zones humides de leur territoire.
Enfin, la PPL prévoit que le gouvernement remette un rapport d’évaluation au Parlement concernant les conséquences du transfert de la compétence Gemapi pour la gestion des fleuves. Il devrait notamment étudier les évolutions institutionnelles et financières possibles de cette gestion (article 2). Constat : les EPCI et les communes ne peuvent pas être seuls à financer et assurer la gestion matérielle des fleuves. L’échelle pertinente dépasse amplement le périmètre d’une communauté. « Il s’agit d’un enjeu de nature nationale dont la loi devrait tenir compte », reconnaît la PPL. Cette demande est portée par l’AMF qui a saisi le Premier ministre à plusieurs reprises en 2015 et 2016.
Les questions en suspens
Demande importante de l’AMF, le maintien du financement par l’Etat des digues domaniales ne figure pas dans la proposition de loi. Autres absences du texte : l’articulation des missions Gemapi et hors Gemapi, la nécessité d’une approche globale par bassin versant. Ces questions ont été posées par l’AMF, notamment dans le cadre du groupe de travail « Ecologie » issu de la Conférence nationale des territoires. L’adoption d’amendements dans ce sens, durant la discussion parlementaire, pourrait permettre de trouver une issue à ces questions.
