Comment procéder à la fusion de deux ou plusieurs communautés ?

Dissolution-extension

Dissolution-création

La procédure de « dissolution/création » repose sur la dissolution des communautés de communes appelées à fusionner et sur la création ex nihilo, à la même date, d'une nouvelle communauté de communes. Cette procédure peut sembler plus difficile à mettre en ½uvre s’agissant notamment des impératifs de calendrier, puisque l’ensemble des arrêtés de dissolution des communautés et de création de la nouvelle structure doivent intervenir le même jour. Une relation constante avec les services de la préfecture est indispensable. La création de la nouvelle communauté peut s’avérer toutefois plus aisée dans la mesure où elle est réalisée selon les règles de droit commun : le périmètre est fixé par le préfet selon le principe de continuité territoriale, l’accord de la majorité qualifiée des conseils municipaux intéressés est requis. Par ailleurs, cette procédure suppose la liquidation des établissements publics de coopération intercommunale existants et, par conséquent, la répartition de leurs biens meubles et immeubles et obligations entre les communes concernées, avant que ces mêmes biens ne soient mis à disposition de la communauté de communes dans le cadre du transfert de compétences. Par contre, elle permet à l'ensemble des communes intéressées par la constitution d'une nouvelle communauté de communes d'élaborer en commun un nouveau projet de développement et pas seulement de faire évoluer l'ancien projet de la communauté de communes maintenue. (QE n°55305, JOAN 26 mars 2001, p.1845) Si le choix du régime fiscal de la communauté est entier (fiscalité additionnelle avec ou sans TPZ, taxe professionnelle unique avec ou sans fiscalité mixte). On notera toutefois, que la création d’une nouvelle communauté peut entraîner une perte de dotation d’intercommunalité, dans la mesure où elle est calculée avec le CIF moyen constaté au niveau national l’année précédente avec un abattement de 50%. Aucune garantie de dotation s’applique la 2ème année.

2 - Les principes et les règles à respecter lors de la « fusion »

Toute création, extension et donc « fusion » de communautés de communes doit se faire selon ce principe. Cependant, si l’une des communautés appelées à fusionner ne répond pas de ce critère (elle a été constituée avant le 13 juillet 1999), la procédure de dissolution/extension de son périmètre sera moins contraignante que celle de dissolution/création. En effet, la création d’une nouvelle communauté de communes ne peut être envisagée que si elle regroupe plusieurs communes d’un seul tenant et sans enclaves (article L.5214-1 du Code général des collectivités territoriales – ci-après CGCT). Par contre, l’extension du périmètre d’une communauté existante ne doit pas conduire à créer de nouvelles enclaves ou à accroître la discontinuité territoriale (Conseil d’Etat, 11 décembre 2000, communauté de communes du pays d’Issoudun). Il n’y a pas obligation dans ce cas de résorber les enclaves existantes. (cf. en annexe 2 le tableau "Récapitulatif des procédures") Pour réaliser la fusion des communautés de communes, les procédures de dissolution et de création ou d’extension doivent être menées simultanément, afin que les arrêtés préfectoraux de dissolution, de création ou d’extension des communautés interviennent à la même date. D’une part, les communes ne peuvent pas appartenir à plus d’un EPCI à fiscalité propre (article L.5210-2 du CGCT) et d’autre part, la coïncidence des arrêtés doit permettre de garantir la continuité d’un certain nombre de services publics, qui, pour des raisons tenant à leur gestion, ne peuvent revenir dans le giron communal.

Le principe de continuité territoriale

La mise en ½uvre concomitante des procédures de dissolution et d’extension ou de création : les impératifs de calendrier

3 – La mise en ½uvre des procédures de « fusion »

La dissolution d’une communauté de communes est plus facile à réaliser dans le cas où le consentement de toutes les communes membres est acquis ; à défaut la procédure de dissolution est plus encadrée et le préfet dispose d’un pouvoir d’appréciation.

=> Une communauté de communes est dissoute par le consentement de tous les conseils municipaux des communes membres. La dissolution de la communauté peut être proposée par le conseil municipal d'une commune membre (l'article L.5211-20 du CGCT empêche le conseil communautaire de délibérer sur la dissolution). Chaque conseil municipal des communes membres est appelé à délibérer. Seul un accord unanime de l’ensemble des conseils municipaux autorise la dissolution de la communauté. Aucun délai n’est prévu, pour autant un délai minimum d’un mois s’impose eu égard aux règles de convocation du conseil municipal (article L.2121-9 du CGCT). Une fois les accords acquis, le préfet prend un arrêté constatant la dissolution de la communauté.

=> En l’absence de décisions unanimes des conseils municipaux sur la dissolution de la communauté, la communauté peut être dissoute par arrêté préfectoral :

- soit à la demande motivée de la majorité simple des conseils municipaux et après avis du bureau du conseil général. Les conseils municipaux disposent de trois mois pour demander par délibération motivée la dissolution de la communauté. La majorité simple suffit à engager la procédure. L’avis du bureau du Conseil général est requis.
- soit, si la communauté a opté pour la TPU, à la demande de la majorité qualifiée des conseils municipaux. Les conseils municipaux disposent de trois mois pour demander par délibération la dissolution de la communauté. Seule la majorité qualifiée permettra de saisir le préfet. L’avis du bureau du Conseil général n’est pas requis. La dissolution est prononcée par le préfet qui dispose dans ces deux cas d’un pouvoir d’appréciation. L’arrêté de dissolution détermine, sous réserve des droits des tiers, les conditions dans lesquelles la communauté de communes est liquidée.

La dissolution d’une ou plusieurs des communautés appelées à fusionner

 Cette procédure repose sur la volonté de chaque commune concernée par l’extension d’adhérer à une communauté existante et d’approuver ses statuts. L’extension du périmètre d’une communauté à de nouvelles communes est décidée par arrêté du préfet.

 => L’initiative de l’admission de nouvelles communes dans une communauté de communes peut venir :

- soit du conseil communautaire de la communauté qui souhaite s’étendre,
Le conseil communautaire délibère sur le projet d’extension de son périmètre. Il notifie sa décision à ses communes membres et aux communes concernées. L’accord des communes membres est obligatoire. Elles disposent de trois mois pour délibérer. De même, les communes membres délibèrent dans le délai de trois mois. En l’absence d’opposition de plus d’un tiers des conseils municipaux, le préfet peut prononcer l’extension du périmètre de la communauté aux nouvelles communes.

- soit du préfet, les accords des communes concernées et du conseil de la communauté sont dans ce cas indispensables.

Quelle que soit la procédure choisie :

- l’accord des communes concernées et du conseil communautaire est requis,
- l’extension est soumise à l’absence d’opposition de plus d’un tiers des conseils municipaux,
- le défaut de délibération des communes membres de la communauté dans le délai de trois mois équivaut à une décision favorable.

La création d’une nouvelle communauté de communes

Une ou plusieurs communes peuvent par délibération demander au préfet la création d’une communauté de communes. Cette délibération doit préciser le périmètre envisagé ainsi que les compétences choisies. Dans le délai de deux mois, le préfet fixe par arrêté le périmètre de la future communauté de communes et invite l’ensemble des communes concernées à délibérer sur les statuts de celle-ci. Chaque commune délibère sur le projet institutif ainsi proposé dans le délai de trois mois. La communauté peut être créée par arrêté du préfet après délibération des conseils municipaux concernés à majorité qualifiée.

4 – Les modalités de dissolution des communautés de communes

Le principe est celui de la recherche de l’accord des communes membres sur les modalités de la liquidation de la communauté. Ce n’est qu’à défaut d’accord qu’il y aura intervention du préfet et nomination d’un liquidateur. Ainsi, lorsque l’assemblée délibérante de la communauté dissoute ne s’est pas prononcée sur l’adoption du compte administratif (avant le 30 juin) et sur les conditions de dévolution de l’actif et du passif, un liquidateur est nommé par arrêté préfectoral. Cet arrêté prévoit les règles que devra respecter le liquidateur.

Les principes de répartition de l’actif et du passif : les biens et les contrats

Lors de la dissolution d’une communauté de communes, le régime applicable aux biens et contrats conclus par la communauté est identique à celui prévu en cas de retrait d’une commune membre (article L.5214-28 du CGCT). Schématiquement la dissolution suppose le retour des biens, des contrats et des personnels vers les communes, qui les transféreront dans un deuxième temps à la communauté nouvellement créée.

=> Les biens meubles et immeubles mis à la disposition de la communauté sont restitués aux communes antérieurement compétentes et réintégrés dans leur patrimoine pour leur valeur nette comptable, avec les adjonctions effectuées sur ces biens liquidés sur les mêmes bases. Le solde de l’encours de la dette transférée afférente à ces biens est également restituée à la commune propriétaire.

=> Les biens meubles et immeubles acquis ou réalisés postérieurement au transfert de compétences sont répartis entre les communes qui reprennent la compétence. Il en va de même pour le produit de la réalisation de tels biens, intervenant à cette occasion.

=> Le solde de l’encours de la dette contractée postérieurement au transfert de compétences est réparti dans les mêmes conditions entre les communes qui reprennent la compétence.

=> Les communes se substituent à la communauté pour les contrats conclus par elle. Cette substitution n’entraîne aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour les cocontractants. Toutes les communes sont ensemble parties à un même contrat jusqu’à son terme (substitution solidaire dans les contrats). Dans cette hypothèse, les obligations financières mises à la charge de chaque commune vis-à-vis du cocontractant doivent être déterminées au prorata des prestations dont chacune bénéficiera. Les communes peuvent décider entre elles de mettre un terme au contrat dans les conditions de droit commun (indemnités de résiliation). => La répartition des personnels concernés entre les communes membres est soumise pour avis aux commissions administratives paritaires compétentes. Elle ne peut donner lieu à un dégagement des cadres. Les personnels concernés sont nommés dans un emploi de même niveau et en tenant compte de leurs droits acquis. Les communes attributaires supportent les charges financières correspondantes.

Remarque : Même si les textes prévoient un retour de l’actif et du passif dans le giron communal, il semble toutefois possible en accord avec le préfet de transférer directement le patrimoine, les contrats et les personnels des communautés dissoutes à la communauté de communes qui sera créée ou étendue. Les délibérations des communes (demandant la liquidation de la communauté et la création ou l’extension d’une autre structure) doivent néanmoins prévoir ces transferts de biens, de contrats et de personnels. Dans cette hypothèse et si le préfet l’accepte, il est possible d’éviter le retour d’actifs et de passifs dans les budgets communaux. Cette solution doit être validée dans l’arrêté préfectoral (de liquidation et de création ou d’extension).

5 – Les compétences transférées à la nouvelle communauté

Au-delà de la mise en ½uvre des procédures, la principale difficulté liée à la « fusion » de plusieurs communautés réside dans la mise en cohérence des compétences de chacune des structures. En effet, les compétences exercées par les communautés appelées à fusionner doivent pouvoir être reprises dans les nouveaux statuts, dans des conditions financières et fiscales acceptables. Le choix du régime fiscal de la communauté est réalisé en fonction.

=> L’extension du périmètre d’une des communautés suppose inévitablement l’évolution de ses statuts. Ainsi les communes membres et les communes appelées à adhérer doivent se mettre d’accord sur un certain nombre de nouveaux transferts (qui touchent principalement des compétences optionnelles et facultatives et la définition de leur intérêt communautaire). Cette question peut paraître moins délicate à résoudre lorsqu’il y a constitution d’une nouvelle communauté puisqu’un nouveau projet intercommunal (nouveaux statuts) est proposé à toutes les communes.

=> Par ailleurs, le transfert de compétences n’est pas sans incidences financières pour la communauté, lesquelles méritent d’être appréciées le plus en amont possible du projet de fusion, notamment s’il y a extension du périmètre d’une communauté. Dans le cas de l’extension du périmètre d’une communauté de communes à TPU, les charges afférentes aux compétences transférées doivent d’être évaluées dès que possible afin que puisse être apprécié le montant de la dotation de compensation qui sera supporté par la communauté. De même, si la communauté étendue a opté pour le régime de la fiscalité additionnelle, les règles de liens entre les taux peuvent conduire à réduire sa marge de man½uvre financière.

=> La mise en cohérence des compétences peut emporter un certain nombre de conséquences sur l’appartenance des communes ou des communautés à un ou plusieurs syndicats intercommunaux ou mixtes (retrait, représentation-substitution). Il est par conséquent indispensable d’établir un état des lieux des transferts de compétences opérés au profit de syndicats et d’anticiper, le plus en amont possible, les conséquences de nouveaux transferts de compétences sur leur périmètre.

6 – La représentation des communes au sein du conseil communautaire

Suivant la procédure mise en oeuvre, les conséquences sur le nombre et répartition des sièges ainsi que sur le mandat des délégués ne seront pas les mêmes.

=> Lorsqu’il y a création ex nihilo d’une nouvelle communauté, le nombre et la répartition des sièges entre les communes sont fixés dans les statuts : soit par accord amiable de l’ensemble des conseils municipaux des communes, soit en fonction de la population, par décision des conseils municipaux des communes dans les conditions de majorité qualifiée. Chaque commune dispose au minimum d’un siège et aucune ne peut disposer de plus de la moitié des sièges. De nouvelles élections au sein des conseils municipaux doivent permettre de désigner les délégués appelés à siéger au conseil communautaire (installation de l’organe délibérant). Un nouveau président et un nouveau bureau sont élus par le conseil communautaire.

=> Lorsqu’il y a extension du périmètre de la communauté maintenue, l’arrêté préfectoral qui modifie l’arrêté institutif de la communauté précise le nombre de sièges qui revient à chaque nouvelle commune membre. Ce nombre résulte de l’application des règles fixées par les statuts ou, à défaut, de l’accord formalisé dans les délibérations concordantes des conseils municipaux des communes membres, y compris de celles qui adhèrent. L’arrivée en cours de mandat de nouveaux délégués ne remet pas en cause le mandat du président et du bureau. Le bureau pourra toutefois être complété, sur décision de l’assemblée délibérante, dans le respect du plafond de 30% de l’effectif en ce qui concerne les vice-présidents.

7 - Le régime fiscal de la nouvelle communauté

Le choix du régime fiscal de la communauté

Deux situations doivent être distinguées en fonction de la procédure choisie et du régime fiscal antérieur des communautés : - s’il y a dissolution de toutes les communautés, puis création d’une nouvelle communauté ex-nihilo, la communauté ainsi créée pourra valablement opter pour le régime fiscal de son choix : fiscalité additionnelle avec ou sans TPZ, TPU avec ou sans fiscalité mixte. - s’il y a extension du périmètre d’une communauté ayant déjà opté pour le régime de la TPU ou celui de la fiscalité mixte ; l’adhésion de nouvelles communes ne peut pas conduire à remettre en cause le régime de la TPU si la communauté est en période de lissage. Dans ce dernier cas, l’adhésion de nouvelles communes au sein d’une communauté à TPU est réalisée dans les conditions suivantes :

- le taux de TPU n’est pas recalculé en fonction des bases et des taux de taxe professionnelle des communes nouvellement adhérentes. Ainsi il convient de veiller à ce que les communes qui adhéreront à la communauté (en année n) n’aient pas un taux de taxe professionnelle (année n-1) trop élevé au regard du taux de TPU voté par la communauté. A défaut, d’importantes dotations de compensation de taxe professionnelle seront à reverser à ces communes (*). Une telle situation peut être financièrement hasardeuse pour la communauté.

(*)compensation de TP = (produit de TP de la commune (n-1) + compensation part salaire) – coût des charges transférées.

- si la communauté n’est pas en période d’unification des taux de TP : l’écart entre les taux de TP de la commune et celui de la communauté est réduit chaque année, par parts égales. Le conseil communautaire peut, à la majorité des 2/3, fixer librement la durée de réduction progressive des écarts de taux entre 2 et 12 ans.

- si la communauté est en période d’unification des taux de TP : la commune peut décider, non seulement d’appliquer une réduction des écarts de taux par parts égales selon une période fixée par le conseil communautaire, mais également que l’écart de taux est réduit chaque année par parts égales en proportion du nombre d’années restant à courir pour l’application d’un taux unique dans la communauté. Cette dernière possibilité ne doit pas avoir pour effet d’engendrer une période de réduction des taux plus courte que dans le cas précédent. Lorsque la communauté de communes étendue lève une fiscalité additionnelle aux quatre taxes directes locales, la fusion posera moins de difficulté dans la mesure où les taux communautaires pourront évoluer de manière identique (variation proportionnelle) afin d’atténuer les conséquences induites par les règles de liens avec les taux votés l’année précédente.

 Le choix de la procédure de « fusion » et du régime fiscal de la communauté ne sera pas sans conséquences sur la dotation d’intercommunalité, surtout s’il y a création ex nihilo d’une nouvelle communauté à fiscalité additionnelle. En effet, dans le cas d’une création ex nihilo sans changement de catégorie fiscale, la dotation de la nouvelle communauté est calculée avec le CIF moyen constaté l’année précédente dans l’ensemble des communautés françaises et avec un abattement de 50%. Il n’existe pas de garantie de dotation pour la 2ème année. En revanche, lorsque la nouvelle communauté créée change de catégorie fiscale (fiscalité additionnelle => TPU) , elle perçoit pendant les deux premières années une dotation par habitant au moins égale à celle perçue l’année précédente, augmentée comme la dotation forfaitaire. S’il y a passage à la TPU, l’attribution par habitant ne peut pas être inférieure les 3e, 4e et 5e années respectivement à 95%, 90%, 85% de la dotation par habitant perçue l’année précédente. En cas d’extension d’une communauté de communes, les règles de garanties s’appliquent (ex : 80% au moins de la dotation par habitant perçue l’année précédente – garantie de changement de catégorie) et l’abattement de 50% n’est pas pratiqué. Le CIF pris en compte est celui constaté l’année précédente pour la communauté maintenue. Le potentiel fiscal tient compte du nouveau périmètre de la communauté (communautés étendue et dissoute).

Annexe I - Avantages / inconvénients des procédures de dissolution/extension et de dissolution/création

	Procédure de dissolution/extension	Procédure de dissolution/création
Statuts	Evolution des statuts de la communauté maintenue	Constitution d’un nouveau projet commun de développement
Procédure	Dissolution et liquidation d’une seule communauté	Dissolution et liquidation des deux communautés
Principe de continuité territoriale	Pas d’obligation de résorber les enclaves existantes dans la communauté maintenue, mais extension de la communauté selon le principe de continuité territoriale	Constitution d’un périmètre d’un seul tenant et sans enclaves
Accord des communes sur le projet	Adhésion volontaire des communes et consentement de chaque commune	Détermination du périmètre par le préfet Création à la majorité qualifiée
Régime fiscal	Choix du régime fiscal possible, sauf si TPU en période de lissage	Choix du régime fiscal entier (fiscalité additionnelle, avec ou sans TPZ, taxe professionnelle unique avec ou sans fiscalité mixte)
Si régime de la TPU	Le taux de TPU n’est pas recalculé	Le taux de TPU est calculé à partir de la moyenne pondérée des taux de TP de toutes les communes
Dotation d’intercommunalité	Pas d'abattement de 50% la 1ère année Les règles de garantie s’appliquent - 80% de la dotation garantie - si changement de catégorie : -> dotation égale à l’année précédente augmentée comme la dotation forfaitaire pendant les 2 premières années -> garantie de 3e, 4e et 5e années	sans changement de catégorie : - abattement de 50% la 1ere année - CIF moyen la 1ere année avec changement de catégorie (passage à TPU) : - dotation égale à l’année précédente augmentée comme la dotation forfaitaire pendant les 2 premières années - garantie de 3e, 4e et 5e années
Représentation des communes	Fixée dans les statuts de la communauté maintenue ou modification possible mais soumise à l’accord de toutes les communes	Déterminée dans les nouveaux statuts
Le président et le bureau	Les mandats du président et des membres du bureau ne sont pas remis en cause Le bureau peut être complété sur décision du conseil communautaire	Nouvelles élections du président et des membres du bureau

Annexe 2 - Tableau récapitulatif des procédures

Exemple Deux communautés de communes, que nous appellerons A et B, souhaitent fusionner :

Deux procédures distinctes doivent être menées simultanément :
Si la dissolution-extension est choisie :
Dissolution de la communauté A	ET	Extension du périmètre de la communauté B
		Deux procédures possibles :
Délibération d'une commune membre Proposition de dissolution de la communauté de communes A Délibération des conseils municipaux des communes membres Consentement unanime (délai d'au moins 1 mois) pas d'unanimité demande de dissolution motivée à la majorité simple délai de 3 mois Si TPU demande de dissolution à la majorité qualifiée délai de 3 mois Avis du bureau du conseil général		Délibération du conseil communautaire B proposition d'extension du périmètre Délibération des conseils municipaux des communes concernées (A) accord indispensable délai de 3 mois	OU	Délibération des conseils municipaux des communes concernées (A) demande d'adhésion à la communauté B Délibération du conseil communautaire B accord indispensable délai de 3 mois
Avis des commissions administratives paritaires		Délibération des conseils municipaux membres de la communauté B absence d'opposition de + d'1/3 des communes (l'absence de délibération équivaut à une décision favorable) délai de 3 mois
Les deux procédures doivent aboutir à deux arrêtés prenant effet à la même date :
Arrêté du préfet prononçant la dissolution de la communauté A		Arrêté du préfet prononçant l'extension de la communauté B aux nouvelles communes (A)
Si la dissolution-création est choisie :
Dissolution des deux communautés A et B	ET	Création d'une nouvelle communauté A-B
Délibération des deux conseils communautaires sur la proposition de dissolution de la communauté Délibération des conseils municipaux des communes membres Consentement unanime (délai d'au moins 1 mois) pas d'unanimité demande de dissolution motivée à la majorité simple délai de 3 mois Si TPU demande de dissolution à la majorité qualifiée délai de 3 mois Avis du bureau du conseil général		Délibération des conseils municipaux des communes concernées (A et B) Demande de création d'une communauté de communes selon le projet de périmètre envisagé (fusion de A et B) et les compétences choisies Arrêté du préfet fixant le périmètre de la nouvelle communauté issue de la fusion délai de 2 mois Délibération des conseils municipaux des communes concernées (A et B) sur les statuts de la communauté à la majorité qualifiée délai de 3 mois
Les deux procédures doivent aboutir à deux arrêtés prenant effet à la même date :
Arrêté du préfet prononçant la dissolution des communautés A et B		Arrêté du préfet créant la communauté A-B