Au regard des pouvoirs dont dispose le préfet en matière intercommunale, il convient d'établir un dialogue avec le représentant de l'État afin de conduire au mieux la création du groupement de communes.
Le préfet partage en effet l'initiative de créer un groupement de communes : Alors que l'initiative de créer un groupement de communes appartenait exclusivement aux conseils municipaux, la loi du 12 juillet 1999, offre désormais aux représentants de l'État un pouvoir d'initiation. Ainsi, il est nul besoin de recueillir la demande d'un seul des conseils municipaux pour que la procédure de création de l'établissement public de coopération intercommunale soit enclenchée par le préfet. Toutefois dans ce cas, celui-ci doit consulter la commission départementale de coopération intercommunale qui aura alors deux mois pour se prononcer. A défaut celui-ci sera considéré comme négatif. Mais le préfet ne sera pas tenu de suivre cet avis.
Il dispose de la liberté de délimiter le périmètre du groupement : Lorsque l'initiative de créer un tel groupement est prise, le préfet élabore une liste de communes qui seront consultées sur la formation d'un périmètre incluant leur territoire. Les textes laissent une importante marge de manœuvre à l'autorité préfectorale pour la détermination des communes intéressées au projet. Il n'est pas indiqué si doivent obligatoirement figurer sur cette liste les communes qui ont saisi le préfet ; tout juste le juge administratif précise-t-il que le préfet n'est pas tenu par la liste proposée par les communes (1).
Hormis l'existence de seuils minimas de population auxquels s'ajoute l'obligation d'une continuité territoriale, aucune disposition législative n'oriente le choix du préfet pour la désignation des communes devant figurer sur la liste des communes consultées, ni d'ailleurs sur la catégorie de communauté de communes ou d'agglomération, proposée.
Une fois les majorités qualifiées nécessaires à la création du groupement réunies, le préfet peut décider de créer l'établissement public de coopération intercommunale. Il est en effet reconnu au préfet un pouvoir discrétionnaire en matière de création des établissements publics de coopération intercommunale (2). Ainsi, l'arrêté préfectoral instituant l'établissement public de coopération intercommunale n'est pas qu'une simple formalité qui complète la consultation des conseils municipaux ; mais il est établi que le préfet dispose d'un pouvoir d'appréciation de l'opportunité de créer ou non un groupement de communes. L'arrêté préfectoral constitue alors la décision fondatrice de l'établissement public territorial : il est son acte de naissance (3).
Le préfet peut user d'un pouvoir d'extension des périmètres…
Deux temps sont à distinguer à l'occasion de cette procédure :
- le premier est celui de l'initiative. Seul le préfet peut, à l'occasion de la transformation d'un groupement en communauté d'agglomération ou urbaine, prendre un projet d'extension du périmètre à des communes périphériques. L'initiative du préfet devra être motivée par la cohérence spatiale et économique que confère l'inclusion de ces communes à la communauté. Le projet du préfet devra être soumis à la CDCI qui disposera alors d'un délais de deux mois pour rendre son avis ; à défaut, celui-ci sera réputé négatif. Par ailleurs, jusqu'au 12 juillet 2002, le préfet pourra user d'une procédure d'extension du périmètre, dérogatoire du droit commun.
- le second est celui de l'arrêté d'extension. Le préfet pourra prendre un arrêté d'extension du périmètre après accord du conseil de l'EPCI ainsi que de plus des deux tiers au moins des conseils municipaux de toutes les communes incluses dans le futur périmètre et représentant plus de la moitié de la population totale de celle-ci ou la moitié au moins des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population. Cette majorité doit nécessairement comprendre le conseil municipal de la commune dont la population est supérieure à la moitié de la population totale concernée ou, à défaut, de la commune dont la population est la plus importante. A défaut de délibération dans les trois mois qui suivent la notification du projet d'extension de périmètre, l'accord est considéré comme donné.
...ainsi que de prérogatives hors du droit commun en matière de retrait.
Le représentant de l'État pourra autoriser le retrait d'un syndicat de communes, d'un syndicat mixte ou d'une communauté de communes, d'une commune membre qui souhaite adhérer à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, nonobstant le refus de l'organe délibérant de l'établissement public dont la commune veut se retirer.
Cette procédure dérogatoire du droit commun s'applique également dans l'hypothèse où une commune souhaite se retirer d'un syndicat si par suite d'une modification de la réglementation ou de la situation de la commune au regard de cette réglementation, sa participation est devenue dans objet.
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(1) Conseil d'Etat, 2 octobre 1996, commune de Bourg-Charente, AJDA 1996, p.1022
(2) CE, 13 mars 1985, Ville de Cayenne.
(3) Le juge administratif considère que le groupement accède à la vie juridique non lors de la réunion de la majorité qualifiée requise pour la création du groupement mais à la prise de l'arrêté préfectoral (CE, 16 juin 1972, Ministre du développement industriel et scientifique c/ Dame Bret).
