Après une lecture dans chacune des chambres et une commission mixte paritaire, la loi instituant le droit opposable au logement et portant diverses mesures en faveur de la Cohésion sociale a été adoptée le 22 février 2007 dans une version très enrichie par rapport au projet de loi initial.
En matière de droit au logement les principales demandes de l’AMF ont été entendues :
- L’Etat est le garant général du droit au logement opposable. Le cadre de la délégation expérimentale aux EPCI volontaires est précisé d’une part pour leur donner les moyens d’exercer cette délégation ( lutte contre l’habitat indigne, droit de réquisition…) d’autre part pour s’assurer de l’accord des communes membres.
- Les commissions de médiation désignent, parmi les demandeurs de logements sociaux qui la saisissent, ceux qui sont prioritaires et doivent être logés d’urgence et qui, à ce titre, pourront mettre en œuvre la procédure contentieuse du droit au logement opposable.
- Les maires sont représentés dans les commissions de médiation et participent à la désignation des demandeurs de logement sociaux prioritaires devant être logés d’urgence.
- Le cadre juridique de la procédure de recours contentieux est précisé.
- Des mesures sont prises pour favoriser la construction de logements sociaux et de places d’hébergement, en matière budgétaire comme en terme de mesures facilitantes pour les communes
- Le représentant de l’Etat doit respecter l’objectif de mixité sociale tel que défini dans les accords collectifs locaux pour l’attribution des logements aux demandeurs prioritaires
- Les logements ainsi attribués pourront, sous des conditions précises et limitatives, être des logements sociaux privés conventionnés.
- L’accompagnement social des demandeurs prioritaires par le département est rappelé.
- L’hébergement est distingué du logement social.
- Le calendrier de mise en œuvre du droit au logement opposable est inchangé. Un comité auquel participera l’AMF sera chargé du suivi de la mise en œuvre du droit au logement opposable et pourra faire des propositions d’aménagement du texte pour assurer une meilleure effectivité de ce droit.
Des inquiétudes subsistent néanmoins :
- au regard des nouvelles obligations en matière de places d’hébergement : les maires auraient préféré un décompte des places sur un territoire intercommunal ou d’agglomération et regrettent le montant très élevé des pénalités.
- sur l’affectation territoriale des populations les plus en difficultés : les maires craignent que le dispositif retenu par la loi qui s’appuie, pour l’essentiel, sur l’attribution aux demandeurs prioritaires de logements sociaux relevant des contingents préfectoraux, n’accentue les phénomènes de ghettoïsation.
1. Le droit au logement opposable
La loi institue un droit à un logement décent et indépendant garanti par l’Etat à toute personne résidant de façon régulière sur le territoire français selon des conditions de permanence définies par décret en Conseil d’Etat, qui n’est pas en mesure d’y accéder par ses propres moyens ou de s’y maintenir (Art 1er )
L’exercice de ce droit au logement opposable repose d’abord sur un recours amiable puis le cas échéant par un recours contentieux.
- Le recours amiable est exercé auprès de la commission de médiation (art 7)
La loi fixe au 1er janvier 2008 la date limite de création de cette commission qui, à ce jour, n’est pas installée dans une trentaine de départements.
La composition de cette commission est sensiblement modifiée pour regrouper à parts égales des représentants de l’Etat, des collectivités locales ( département, EPCI et communes), des bailleurs sociaux et gestionnaires de structures d’hébergement, et des associations de locataires et d’insertion)
- Comme par le passé, cette commission peut être saisie par toute personne qui, pouvant prétendre à un logement social, n’a pas reçu de proposition adaptée à sa demande dans le délai fixé par le représentant de l’Etat.
Les catégories de personnes pouvant la saisir sans délai sont élargies. Il s’agit désormais des demandeurs de bonne foi dépourvus de logement, menacé d’expulsion sans relogement, hébergé ou logé temporairement dans un établissement ou un logement de transition, logés dans des locaux impropres à l’habitation ou présentant un caractère insalubre ou dangereux. Peuvent également la saisir sans délai les demandeurs logés dans des locaux manifestement suroccupés ou ne présentant pas le caractère d’un logement décent, s’il a au moins un enfant mineur, s’il présente un handicap ou s’il a au moins une personne à charge présentant un handicap.
Pour ce recours amiable, le demandeur peut être assisté par une association agréée.
Le représentant de l’Etat est chargé, en concertation avec les autres acteurs concourant aux politiques d’aides au logement, d’assurer l’accès des personnes demandant un logement social aux informations relatives à la mise en œuvre du droit au logement opposable (art 4).
- La commission devra respecter un délai fixé par décret pour désigner les demandeurs prioritaires auxquels un logement doit être attribué en urgence. Elle définira les caractéristiques du logement en tenant compte des besoins et des capacités du demandeur. La décision sera notifiée par écrit au demandeur et devra être motivée.
La commission pourra faire des propositions d’orientation pour les personnes jugées non prioritaires.
Elle pourra réorienter vers l’hébergement une demande de logement qui ne lui paraît pas adaptée à la situation du demandeur.
- Le représentant de l’Etat dans le département reçoit la liste des demandeurs devant être logés d’urgence.
Après avoir pris l’avis des maires concernés, et en tenant compte des objectifs de mixité sociale définis par l’accord collectif intercommunal ou départemental, il désigne chaque demandeur à un organisme bailleur disposant de logements adaptés à la demande. Il fixe le périmètre dans lequel le logement doit être situé et le délai dans lequel le logement doit être fourni.
Il peut également proposer au demandeur un logement dans le parc privé conventionné lorsque le bailleur s’est engagé sur des conditions spécifiques d’attribution (programmes sociaux thématiques) ou lorsque le logement est loué à des organismes public ou privés pour sous louer aux personnes défavorisées, comme l’autorise l’article 9 de la loi.
Le représentant de l’Etat informe par écrit les personnes auxquelles une proposition de logement est faite des dispositifs d’accompagnement social mis en œuvre dans le département.
La procédure contentieuse :
Si, à l’issue de cette procédure amiable, le demandeur reconnu prioritaire et devant être logé d’urgence n’a pas reçu, dans un délai fixé par décret, une offre de logement adaptée à ses besoins et ses capacités, il peut engager un recours devant la juridiction administrative. Il peut être assisté par une association agréée.
Ce recours est ouvert à compter du 1er décembre 2008 pour les demandeurs prioritaires appartenant aux catégories pouvant saisir la commission sans délai à partir du 1er janvier 2012 pour les autres.
Le juge saisi doit statuer dans un délai de deux mois.
S’il constate que malgré la décision de la commission de médiation le demandeur n’a pas obtenu le logement correspondant à ses besoins et ses capacités, il ordonne son logement ou son relogement par l’Etat et peut assortir sa décision d’une astreinte dont le produit sera versé aux fonds d’aménagement urbain qui recueillent les pénalités acquittées par les communes qui ne respectent pas le quota de 20% de logements sociaux.
Il peut aussi ordonner l’accueil dans une structure d’hébergement.
La loi prévoit que la commission de médiation peut reconnaître le demandeur comme devant être accueilli dans une structure d’hébergement, un établissement ou logement de transition, un logement-foyer ou une résidence sociale. Si celui-ci n’y a pas été accueilli dans un délai fixé par décret il peut déposer un recours devant la juridiction administrative afin que soit ordonné son accueil.
Ce recours est ouvert à compter du 1er décembre 2008.
Le juge doit statuer dans un délai de deux mois. S’il constate que la demande a été reconnue prioritaire et qu’elle n’a pas abouti à l’attribution d’une place d’accueil le juge ordonne l’accueil et peut assortir sa décision d’une astreinte qui sera versée elle aussi aux fonds d’aménagement urbain.
Par ailleurs la loi donne à toute personne accueillie dans une structure d’hébergement d’urgence le droit d’y demeurer jusqu’à ce qu’une orientation vers une structure d’hébergement stable ou un logement adapté lui soit proposée.
Le texte de loi prévoit diverses mesures pour renforcer la production de logements sociaux ou de places d’hébergement.
- Il s’agit d’une part d’accroître le nombre des logements sociaux inscrits dans la loi de programmation pour la Cohésion Sociale. Leur nombre est porté de 500 000 à 591 000 en métropole pour la période 2005-2009, les logements ajoutés étant pour l’essentiel des logements très sociaux. Un effort de production est également inscrit pour les départements d’Outre mer.
Le montant des crédits destinés au programme national de rénovation urbaine est porté de 5 à 6 milliards d’euros (art 18).
Près de 300 millions d’euros supplémentaires permettront sur cette même période d’augmenter le nombre de places d’hébergement disponibles.
- Il s’agit également de renforcer les obligations faites aux communes de produire du logement social et de l’hébergement.
A compter du 1er janvier 2008, les communes de plus de 3 500 habitants (plus de 1 500 en région Ile de France) appartenant à une communauté de plus de 50 000 habitants seront également soumises à l’obligation de compter au moins 20% de logements sociaux ce qui concerne environ 250 communes supplémentaires (art 11).
Les communes membres d’un EPCI de plus de 50 000 habitants et les communes de plus de 3 500 habitants comprises dans une agglomération de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de 10 000 habitants doivent désormais compter au moins une place d’hébergement par tranche de 2 000 habitants. Ce minimum est porté à une place par tranche de 1 000 habitants dans toutes les communes comprises dans une agglomération de plus de 100 000habitants. Chaque place manquante donne lieu au paiement d’une pénalité égale, comme l’avait prévu le Sénat, à deux fois le potentiel fiscal par habitant (art 2).
- Il s’agit de mesures de facilitation :
La possibilité de majorer le Cos dans certains secteurs de la commune pour construire des programmes de logements comprenant au moins 50 % de logements sociaux est ouverte aux communes de plus de 1 500 habitants appartenant à une agglomération de plus de 50 000 habitants et non plus seulement à un EPCI de plus de 50 000 habitants compétent en matière d’habitat (art 17).
La loi prévoit des allégements fiscaux pour la construction de structures d’hébergement : taux de TVA à 5,5 % et exonérations de taxe foncière bâtie.
L’exercice expérimental du droit au logement opposable par les EPCI :
A titre expérimental, pour une durée de six ans, les EPCI délégataires des aides à la pierre pourront passer une convention avec l’Etat, leurs communes membres et les départements concernés pour devenir sur leur territoire garant du droit au logement opposable.
Outre la délégation de tout ou partie du contingent préfectoral, la convention prévoira la délégation de la mise en œuvre des procédures de résorption de l’insalubrité, des immeubles menaçant ruine et de réquisition, ainsi que la délégation de tout ou partie des compétences d’action sociale attribuées au département.
Cette expérimentation fera l’objet d’un rapport d’évaluation par le gouvernement six mois avant son terme.
Les conventions de délégation des contingents préfectoraux existantes seront mises en conformité avec la loi au plus tard le 1er décembre 2008 sinon elles seront caduques à cette date.
Evaluation de la mise en œuvre du droit opposable
Un rapport sera remis avant le 1er Octobre 2010 par le Conseil économique et social (art 12).
Un comité de suivi de la mise en œuvre du droit opposable est institué associant le haut comité au logement des personnes défavorisées, les associations d’élus et les associations et organisations oeuvrant dans le domaine du logement ou de l’insertion. Il remettra un rapport annuel, le premier étant remis le 1er Octobre 2007 (art 13).
2. Autres mesures relatives au logement
Diverses mesures ont été adoptées pour faciliter l’accès de tous au logement :
- Le barème de l’APL et de l’allocation logement est révisé au 1er janvier de chaque année pour assurer par toutes mesures appropriées le maintien de leur efficacité sociale. Sont indexés sur l’évolution de l’indice de référence des loyers : les plafonds de loyers, les plafonds des charges de remboursement de contrats de prêts dont la signature est postérieure à la date de révision du barème, le montant forfaitaire des charges, les équivalences de loyers et de charges locatives (art 26)
- Lorsque le contrat de location prévoit la révision annuelle du loyer celui ci ne peut augmenter davantage que l’indice de référence des loyers insee (art 41)
- La liste des pièces demandées par le propriétaire à son locataire est réduite et simplifiée (art 35)
- Un fonds de garantie universelle des risques locatifs dont l’équilibre financier est garanti par l’UESL (1% patronal) est mis en place (art 27)
- Les distributeurs d’eau ne peuvent pas procéder à une interruption de la fourniture d’eau pour non-paiement des factures, pour les personnes ou familles éprouvant des difficultés et bénéficiant ou ayant bénéficié, dans les douze derniers mois, d'une décision favorable d'attribution d'une aide du FSL quel que soit le moment de l’année (art36)
- En cas de squat, le propriétaire ou le locataire du logement, après avoir déposé plainte, prouvé que le logement constitue son domicile et fait constater l’occupation par un officier de police judiciaire, peut demander au Préfet de mettre en demeure, sous 24 h minimum, l’occupant de quitter les lieux. Si le logement reste occupé après le délai fixé par la mise en demeure, le Préfet doit procéder à l’évacuation forcée du logement, sauf opposition du propriétaire ou du locataire.
- Les constructions de logements neufs à usage locatifs et affectés à l’habitation principales, appartenant à l’UESL ou aux sociétés civiles immobilières dont cette association détient la majorité des parts, lorsqu’elles sont financées à plus de 50 % par des subventions versées par le 1 % logement et bénéficiant d’un taux de TVA à 5,5 % ou pour lesquelles une convention APL a été signée, sont exonérés de la taxe foncière sur les propriétés bâties pendant une durée de 15 ans à compter de leur année d’achèvement (25 ans pour les constructions qui bénéficient d’un octroi de subventions entre le 1er mars 2007 et le 31 décembre 2009) (art 48).
La perte des recettes pour les collectivités territoriales est compensée à due concurrence par la majoration du prélèvement sur les recettes de l’Etat au titre de la compensation d’exonérations relatives à la fiscalité locale.
3. Mesures en faveur de la cohésion sociale :
A compter du 1er juillet 2007 les personnes sans domicile stable doivent élire domicile auprès d’un centre communal ou intercommunal d’action sociale ou d’un organisme agréé pour pouvoir prétendre aux prestations légales réglementaires et conventionnelles ainsi qu’à la délivrance d’un titre national d’identité, à l’inscription sur les listes électorales et à l’aide juridique.
L’élection de domicile est accordée pour une durée limitée et est renouvelable de droit.
Les centres communaux ou intercommunaux d’action sociale doivent motiver leur décision de refus de domiciliation. Celui-ci ne peut s’appuyer que sur une absence de lien entre la personne et le territoire communal ou intercommunal. Les organismes ne peuvent refuser la domiciliation que dans les cas prévus par leur agrément attribué par le représentant de l’Etat dans le département .
L’Etat est autorisé à expérimenter pour trois ans, avec les départements volontaires, un contrat unique d’insertion qui fusionnera les CAE, CIE, et CI-RMA et qui sera proposé aux bénéficiaires de minima sociaux.
L’expérimentation pourra porter sur une partie du territoire du département.
Le contenu de l’expérimentation, notamment les dispositions juridiques auquel il entend déroger, sera négocié entre l’Etat et chaque département.
Ces dérogations peuvent porter sur la durée du contrat de travail qui pourra pour les employeurs privés ( personnes morales de droit privé chargées de la gestion d’un service public et associations, entreprises et chantiers d’insertion) être un CDI, sur la durée hebdomadaire du travail qui pourra atteindre 35H.
Les aides seront modulables en fonction de la durée de travail, de la catégorie de l’employeur, des initiatives prises pour l’accompagnement et la formation du bénéficiaire du contrat, des conditions économiques locales et de la gravité des difficultés d’accès à l’emploi. Un décret fixera les modalités de l’expérimentation et le champ des règles dérogatoires
L’expérimentation fera l’objet d’une évaluation.
Les fonctionnaires qui demandent leur intégration dans la fonction publique territoriale relèvent du régime spécial de la CNRACL à compter de la date d'effet de l'intégration. Ils peuvent bénéficier d'une pension rémunérant les services effectifs accomplis, y compris pour l'État, antérieurement à l'intégration.
Afin d'assurer une compensation financière intégrale des charges ainsi assurées pour le compte de l'État - estimées entre 8 et 10 milliards d’euros - une fraction de la taxe sur la valeur ajoutée est affectée à la CNRACL dans des conditions fixées par une loi de finances.
