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Dix questions / réponses sur les transferts de zones d’activité économique et de zones d’aménagement concerté aux communautés de communes et aux communautés d’agglomération.

Les règles et les modalités de transfert des ZAE et ZAC, traitées sous forme de "question-réponse" :
Les communautés de communes doivent-elles recevoir obligatoirement compétence en matière de "zone d’activité économique" (ZAE) et/ou de "zone d’aménagement concerté" (ZAC) ?
Quand définir l’intérêt communautaire des ZAE et des ZAC ?
Comment définir l’intérêt communautaire des ZAE et des ZAC ?
Quelle est la procédure du transfert des ZAE et des ZAC d’intérêt communautaire ?
Les modalités financières et patrimoniales du transfert des ZAE et des ZAC d’intérêt communautaire doivent-elles être identiques pour toutes les zones ?
Les communes doivent-elles obligatoirement céder à la communauté les terrains situés dans les ZAE et les ZAC d’intérêt communautaire ?
Quels sont les biens des zones d’activité et des ZAC qui peuvent être cédés ?
Doit-on consulter le service des domaines lors de la cession des biens des ZAE et des ZAC d’intérêt communautaire, et quelles sont les formalités à respecter et les droits à acquitter ?
Comment est assurée la continuité des contrats en cours ? Comment évaluer le prix de cession des zones d’activité et des ZAC?


1 - Les communautés de communes doivent-elles recevoir obligatoirement compétence en matière de "zone d’activité économique" (ZAE) et/ou de "zone d’aménagement concerté" (ZAC) ?
  • Pour les communautés de communes ayant opté pour le régime fiscal de la taxe professionnelle unique : OUI
  • Pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle : NON
    L’article L.5214-16 du code général des collectivités territoriales (ci-après CGCT) n’impose pas aux communautés de communes de recevoir compétence en matière de zone d’activité ou de zone d’aménagement concerté. Cependant, si les communes membres de la communauté le décident, elles peuvent choisir de ne transférer que la compétence "ZAE" ou la compétence "ZAC" et ne déléguer au sein de ces compétences que les missions d’"étude", de "gestion, d’aménagement et d’entretien" ou de "création". => Il apparaît impossible de séparer au sein d’une même compétence le fonctionnement de l’investissement, en effet la mise à disposition (1) ou le transfert de propriété des biens s’oppose à l’exercice distinct de l’entretien (fonctionnement) par la commune et de l’aménagement (l’investissement) par la communauté. La compétence "ZAC" relève du premier groupe de compétences obligatoires : "1 - Aménagement de l’espace" alors que les "ZAE" appartiennent au second groupe de compétences obligatoires : "2 - Actions de développement économique intéressant l’ensemble de la communauté". Dans ces deux hypothèses, la ou les compétences transférées ne recouvriront que la "conduite d’actions d’intérêt communautaire". => Il est très important de définir avec précision le contenu de chacun de ces deux groupes de compétences et ainsi préciser explicitement la compétence "étude (et/ou) entretien (et) aménagement (et/ou) création des zones d’intérêt communautaire" . Elles doivent obligatoirement choisir au sein du groupe de compétence "2 - Actions de développement économique intéressant l’ensemble de la communauté", la compétence "aménagement, gestion et entretien des zones d’activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéronautique d’intérêt communautaire". Le transfert de cette compétence comprend indissociablement l’aménagement, la gestion et l’entretien des zones reconnues d’intérêt communautaire. Lorsque ces communautés souhaitent être éligibles à la DGF bonifiée, elles doivent exercer en plus, au moins trois des quatre autres groupes de compétences prévues par l’article L.5214-23-1 du CGCT, au titre desquels figurent la compétence "ZAC d’intérêt communautaire" dans le cadre de l’aménagement de l’espace communautaire. => Elles doivent déterminer précisément les critères ou les zones reconnues comme étant d’intérêt communautaire, faute de quoi elles sont réputées ne pas exercer la compétence.

    2 – Quand définir l’intérêt communautaire des ZAE et des ZAC ?
    L’intérêt communautaire constitue la ligne de partage entre les compétences transférées à la communauté et les compétences conservées par les communes. Il doit, de ce fait, logiquement être défini au moment du transfert de compétences, c’est à dire, soit au moment de la création, soit au moment de l’extension des compétences. => A défaut, la compétence de la communauté, régie par le principe de spécialité, ne serait pas clairement établie en matière de zones d’activité ou de ZAC et la communauté ne pourrait pas valablement agir. Pour les communautés de communes : Il est déterminé par les conseils municipaux des communes membres à majorité qualifiée (2). Il est conseillé de le définir en même temps que les statuts ou, en tout cas, par des délibérations précédant l’arrêté préfectoral de création ou d’extension de compétences. Pour les communautés d’agglomération : Dans la mesure où il est défini par le conseil communautaire à majorité des deux tiers, il ne peut figurer dans les statuts. Aussi, il est défini aussi rapidement que possible après la création de la communauté ou après l’extension de ses compétences (question écrite n°38998 JO. Assemblée Nationale du 11 septembre 2000).

    3 - Comment définir l’intérêt communautaire des ZAE et des ZAC ?
    La loi n’a fixé aucun critère objectif pour définir ce qu’est l’intérêt communautaire. Elle laisse, par conséquent, une marge de man½uvre importante aux communes ou aux communautés pour déterminer l’étendue de leur compétence respective sur les zones d’activité et les ZAC. Il est possible de concevoir des critères ou des seuils financiers justifiant que l’aménagement, la gestion et l’entretien des ZAE ou des ZAC sont d’intérêt communautaire : - la superficie de la zone, - le nombre de lots ou de logements, - la fréquentation de la zone, - le type de zone (industrielle, tertiaire, artisanale touristique ou aéroportuaire, accueillant des entreprises de haute technologie …). A ces éléments peut s’ajouter un critère de temps, et ainsi ne considérer d’intérêt communautaire que les "zones futures" ou "à créer". => Dans ce cas, la communauté n’est censée exercer la compétence qu’à partir du moment où la réalisation des zones est engagée. Jusque là, elle ne répond pas aux conditions nécessaires à la mise en place de la taxe professionnelle unique et ne peut être éligible à la DGF bonifiée. Selon une conception extensive de la notion d’intérêt communautaire, il est possible de concevoir que toutes les zones d’activité ou les ZAC situées sur le territoire de la communauté sont d’intérêt communautaire. Enfin, rien n’interdit de dresser une liste des zones d’intérêt communautaire, considérant que chacune de ces zones présente un intérêt communautaire qui lui est propre et qu’il serait hasardeux de définir autrement.

     

    4 – Quelle est la procédure du transfert des ZAE et des ZAC d’intérêt communautaire ?

    Lorsque la communauté est compétente en matière de ZAE ou de ZAC d’intérêt communautaire, il appartient aux conseils municipaux dans les conditions de majorité qualifiée (3) de déterminer les modalités financières et patrimoniales du transfert des biens immobiliers nécessaires à l’exercice de cette compétence. Toutefois lorsqu’il s’agit d’une extension des compétences ou d’un élargissement du périmètre de la communauté, le conseil communautaire doit de façon concordante délibérer sur les conditions du transfert des zones. Les conseils municipaux, et le cas échéant, le conseil communautaire délibèrent d’une part, sur les modalités patrimoniales du transfert des biens immobiliers, c’est-à-dire le principe d’une cession des terrains communaux disponibles…, la mise à disposition de la voirie interne ou des espaces verts…, et d’autre part, sur les modalités financières de ces transferts, c’est-à-dire, la méthode d’évaluation du prix des cessions, le principe de la gratuité des cessions, et nécessairement celui de la gratuité des mises à disposition …. => L’ensemble des communes membres de la communauté doit se prononcer et ce même si certaines ne sont pas "territorialement concernée" par le transfert des zones. Toutefois, aucun délai n’est expressément prévu pour délibérer, ainsi dès qu’il y a accord à majorité qualifiée des conseils municipaux, les conditions patrimoniales et financières sont arrêtées.
     
    Attention
     
    Une incertitude réside aujourd’hui dans la procédure de transfert des ZAE et des ZAC pour connaître à quel moment doivent être arrêtées les conditions financières et patrimoniales.
    Lors de la transformation du district de Montpellier en communauté d’agglomération, les juges ont estimé que le fait que les conseils municipaux et le conseil de l’EPCI aient délibéré dans les conditions de majorité qualifiée requise pour le transfert de compétences ne suffisait pas pour que le préfet prononce ce transfert.
    La Cour Administrative d’Appel de Marseille a jugé que "le préfet ne pouvait légalement prononcer le transfert de compétences sans que les instances délibérantes des communes membres et du district aient préalablement décidé des conditions financières et patrimoniales du transfert des biens immobiliers nécessaires à l’exercice de la compétence, ainsi que l’affectation des personnels" (CAA Marseille, 12 juin 2001, District de l’agglomération de Montpellier).
    Ainsi, il faudrait que les délibérations des conseils municipaux et du conseil communautaire aient défini avec précision les conditions financières et patrimoniales du transfert des biens (immobiliers des ZAE et des ZAC) avant que le préfet ne prononce l’extension des compétences de la communauté dans ce domaine.
    Pour le juge, les communes ne pourraient plus valablement délibérer une fois le transfert de compétences prononcé. Il estime, en outre, que la communauté doit pouvoir exercer effectivement ses compétences dès l’entrée en vigueur de l’arrêté préfectoral.
    Cette décision est contestable puisque difficile voire impossible à mettre en ½uvre. Elle n’est pas définitive, le Conseil d’Etat sera amené prochainement à se prononcer.
    C’est, en toute hypothèse, seulement après accord sur les conditions financières et patrimoniales que les communes d’implantation des zones d’intérêt communautaire céderont ou mettront à disposition, dans les conditions déterminées les biens immobiliers nécessaires à l’exercice de la compétence de la communauté.

    5 - Les modalités financières et patrimoniales du transfert des ZAE et des ZAC d’intérêt communautaire doivent-elles être identiques pour toutes les zones ?
    NON Les articles L.5211-5, L.5211-17 et L.5211-18 du CGCT prévoient que les conseils municipaux, et le cas échéant le conseil communautaire, déterminent "les conditions financières et patrimoniales du transfert" des ZAE et des ZAC. L’emploi du pluriel suppose que les conditions du transfert des zones puissent être différentes. En outre, cette solution semble logique au regard des différentes situations dans lesquelles peut se trouver chaque zone. Suivant l’état d’avancement des aménagements ou de la commercialisation des lots, certaines zones pourront être mises à disposition alors que d’autres devront nécessairement être cédées. Enfin rien n’empêche que les conditions financières soient fixées différemment pour chaque zone, toutefois, elles devront être acceptées à la majorité qualifiée des conseils municipaux.

    6 – Les communes doivent-elles obligatoirement céder à la communauté les terrains situés dans les ZAE et les ZAC d’intérêt communautaire ?
    NON Le transfert de compétence d’une commune à une communauté entraîne de plein droit la mise à disposition (4) des biens immobiliers nécessaires à son exercice (articles L.1321-1 et suivant du CGCT). Cependant, pour le cas d’un transfert de compétences en matière de ZAE et de ZAC, les articles L.5211-5 (création), L.5211-17 (transfert de compétences), 5211-18 (extension de périmètre) du CGCT ouvrent une autre possibilité : le transfert de propriété. Ainsi, "lorsque l'établissement public de coopération intercommunale est compétent en matière de zones d'activité économique, les conditions financières et patrimoniales du transfert des biens immobiliers nécessaires à l'exercice de cette compétence sont décidées dans les conditions de majorité qualifiée (…). Il en va de même lorsque l'établissement public est compétent en matière de zones d'aménagement concerté". La loi autorise implicitement le transfert de propriété des biens situés dans les ZAE et les ZAC. Cette dérogation est juridiquement indispensable dans l’hypothèse où les biens ont vocation à être revendus à des tiers. En effet, la communauté compétente en matière de ZAE ou de ZAC sera amenée à les aménager et à les rétrocéder à des entreprises, ce qui serait impossible dans le cas d’une simple mise à disposition. => Toutefois, aucun régime de transfert de biens n’est imposé. Il n’y a aucune obligation de transférer la propriété les immeubles situés dans les ZAE ou dans les ZAC. C’est une simple faculté donnée à la communauté et aux communes, qui peuvent valablement décider de mettre à disposition ou de céder (5) les biens.

    7 - Quels sont les biens des zones d’activité et des ZAC qui peuvent être cédés ?
    Seuls les biens appartenant au domaine privé de la commune peuvent faire l’objet d’un transfert de propriété. Les biens du domaine public sont, par définition, inaliénables. Ainsi la voirie et ses dépendances (éclairage public, parking, réseaux divers …) qui appartiennent au domaine public, sont nécessairement mis à disposition, à titre gratuit, de la communauté et ne peuvent en aucun cas faire l’objet d’une cession. En outre, il est évident que ne sont cédés que les terrains et les bâtiments (6) communaux. Peuvent être cédés les terrains qui sont "non aménagés" (réserves foncière destinées à de futures zones), "en cours d’aménagement" (entrés dans le cycle de production de terrains à bâtir, ils peuvent être non aménagés, en aménagement ou aménagés et en attente de commercialisation) ou "aménagés et en cours de commercialisation".

    8 - Doit-on consulter le service des domaines lors de la cession des biens des ZAE et des ZAC d’intérêt communautaire ?
    Pour la communauté : Le transfert de propriété des terrains situés dans les zones d’activité et les ZAC prend la forme d’une acquisition immobilière. Conformément à la loi du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier, les EPCI doivent avant toute acquisition d’immeubles à l’amiable d’une valeur totale ou supérieure à 75 000 euros (arrêté du 17 décembre 2001) consulter le service des domaines. Avant de décider l’acquisition des terrains communaux situés dans les zones d’activité ou les ZAC d’intérêt communautaire, la communauté doit se prononcer au vu de l’avis du service des domaines.
    Pour les communes : Le transfert de propriété des terrains situés dans les zones d’activité s’analyse en une cession d’immeubles. Selon l’article L.2241-1 du CGCT toute cession d’immeuble par une commune de plus de 2000 habitants donne lieu à délibération motivée du conseil municipal portant sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles. Le conseil municipal délibère au vu de l’avis du service des domaines. La consultation du service des domaines n’est requise que dans ces deux cas et peut être demandée une seule fois pour une même opération. En dehors de ces hypothèses, elle reste facultative.
    Quelles sont les formalités à respecter et les droits à acquitter ? La cession se fait dans le respect des formalités liées à toute mutation de propriété : ce peut être un acte notarié ou un acte en la forme administrative. => Toutefois, il est conseillé de s’en remettre à un notaire car la rédaction d’un acte est toujours délicate (recherche des origines de propriété…). Dans le cas d’un transfert de biens entre communes et communauté, l’article 1042 A du code général des impôts (7) prévoit un régime dérogatoire exonérant le transfert de toute imposition : droits de mutation, taxes locales additionnelles, taxe de publicité foncière et droit de timbre. En revanche, le salaire du conservateur des hypothèques est dû.

    9 – Comment est assurée la continuité des contrats en cours ?
    Selon les termes des articles L5211-5, L.5211-17 et L.5211-18 du CGCT : "l’établissement public de coopération intercommunale est substitué de plein droit, à la date du transfert de compétence, aux communes qui le composent dans toutes leurs délibérations et tous leurs actes. Les contrats sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu’à leur échéance, sauf accord contraire des parties. La substitution de personne morale aux contrats conclus par les communes n’entraîne aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour le cocontractant. La commune qui transfère la compétence informe le cocontractant de cette substitution". Cette disposition s’applique notamment pour les ZAE et les ZAC qui sont concédées, soit par voie de concession (par exemple à une SEM, un établissement public…), soit par voie de convention (à un aménageur privé…). => Avant de décider de l’intérêt communautaire d’une zone, il est conseillé d’examiner attentivement le contrat d’aménagement qui lie la commune à l’aménageur. Il est important de mesurer les engagements pris par la commune concédante, puisque la communauté devra les assumer à son tour (tel le versement à l’opérateur de participation ou subvention d’équilibre dans l’hypothèse d’un déficit de l’opération….). Enfin, la communauté substituée à la commune pourra en fin de contrat se voir remettre gratuitement les équipements publics réalisés, dans les conditions prévues par le programme des équipements publics.

    10 - Comment évaluer le prix de cession des zones d’activité et des ZAC?
    La cession des terrains des ZAE ou des ZAC peut se réaliser à titre gratuit ou à titre onéreux. Plusieurs méthodes d’évaluation du prix de cession peuvent être envisagées : l’évaluation à la valeur comptable nette, évaluation au prix du marché, évaluation au coût réel, voire à l’euro symbolique avec reprise des emprunts affectés. On notera que ce sont des méthodes théoriques qui peuvent valablement être discutées d’autant que la loi permet des marges de négociation importantes entre communes et communauté. Les arbitrages seront différents selon qu’il s’agisse de terrains non aménagés ou en cours d’aménagement. => Si la commune a souscrit un ou plusieurs emprunts, les charges financières (intérêts de la dette) afférentes peuvent être prises en compte dans l'évaluation. De plus, rien n'oblige la commune à transférer l'encours de la dette rattachée à l'équipement cédé. Toutefois, si la dette est transférée, les annuités restant à payer seront prises en compte dans l'évaluation.
    L’évaluation au prix du marché : la valeur vénale
    Le prix de cession de la zone (c’est-à-dire des terrains non cédés) peut être évalué à partir d'un prix de vente au m². L'évaluation reposera sur une estimation du prix du terrain selon les conditions de vente sur le marché au moment de la cession. Cette méthode présente l'inconvénient de réduire la valeur d'un bien à sa seule valeur marchande. En effet, on ne tient pas compte des dépenses réellement engagées par la commune, ni des recettes perçues.
    L’évaluation à la valeur comptable nette
    Dans cette hypothèse, le prix de cession est égal à la valeur du bien inscrite à l’actif du bilan de la commune, après déduction des amortissements comptables (amortissements des réseaux d’assainissement, des collecteurs d’eaux pluviales, des bâtiments construits par la commune – ex : atelier relais…). Cette méthode présente cependant plusieurs inconvénients, puisqu’elle ne tient pas compte du mode de financement de l’opération (part financée par des ressources propres / part financée par l’emprunt) et certaines charges ou produits n'apparaissent pas dans le bilan.
    L’évaluation au coût réel de l’opération :
    Dans ce cas, le prix de vente est égal à la somme des dépenses engagées par la commune (coût d'acquisition des terrains, frais de viabilisation, coût de construction des VRD, frais financiers, etc.) de laquelle sont déduites les recettes perçues (subventions d'investissement, produits de cession des terrains, etc.). Cette méthode permet d'évaluer la charge nette supportée par la commune à la date de la cession. Elle permet de plus de faire apparaître le bilan de l'opération négatif ou positif au moment de la cession. Cette méthode se traduit toutefois par un transfert intégral du déficit ou du bénéfice de l'opération à la communauté. L’opération est neutre pour la commune. D'autres opérations existent, elles consistent pour la plupart à répartir les risques entre communes et communautés suivant l'avancement de la ZAE ou de la ZAC et du financement de l'opération (8) __________________________
    Notes :
    1. (retour au texte) Dans le cadre de la mise à disposition, la communauté bénéficiaire assume l’ensemble des obligations du propriétaire, elle assure tout pouvoir de gestion des biens et procède à tous travaux de reconstruction, de démolition, de surélévation … (articles L.1321-1 et suivants du CGCT).
    2. (retour au texte) La décision doit être exprimée par deux tiers au moins des conseils municipaux représentant plus de la moitié de la population totale de la communauté, ou par la moitié au moins des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population totale de la communauté. La majorité doit nécessairement comprendre les conseils municipaux des communes dont la population est supérieure au quart de la population totale
    3. (retour au texte) La décision doit être exprimée par deux tiers au moins des conseils municipaux représentant plus de la moitié de la population totale de la communauté, ou par la moitié au moins des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population totale de la communauté. La majorité doit nécessairement comprendre les conseils municipaux des communes dont la population est supérieure au quart de la population totale pour les communautés de communes et à la moitié de la population totale, ou à défaut, la commune dont la population est la plus importante, pour les communautés d’agglomération
    4. (retour au texte) "Cette mise à disposition, si elle est juridiquement automatique, doit toutefois être comptablement constatée. Cette procédure ne constitue pas un transfert de propriété mais un simple transfert de droits et obligations du propriétaire et permet aux structures intercommunales d’exercer pleinement les compétences qui leur ont été transférées (…)" Réponse ministérielle – Intérieur – JO Sénat 28 octobre 1999 p.3566. Voir également Réponse ministérielle – Intérieur – JO Sénat 17 janvier 2002 p.159.
    5. (retour au texte) Cf. "Les biens des établissements publics de coopération intercommunale" - Jean-Christophe VIDELIN – AJDA, 20 octobre 2001.
    6. (retour au texte) Exemple : pépinières d’entreprises, ateliers relais…
  • 7. (retour au texte) Article 1042 A du CGI : "Les transferts de biens, droits et obligations résultant de fusions ou de regroupements de communes sont exonérés du droit d'enregistrement, de la taxe de publicité foncière et du droit de timbre. Il en est de même des transferts de biens, droits et obligations effectués entre établissements publics de coopération intercommunale".
  • 8. (retour au texte) cf. Courrier des Maires "le cas des communautés d'agglomération" - décembre 2000 et février 2001.
     
Compétences


Réf. : BW7722
11 Juil 2002