À l’approche d’un possible projet de loi de décentralisation, Benjamin Morel alerte sur les risques d’un texte lancé dans un contexte parlementaire instable et préélectoral. Selon le constitutionnaliste et maître de conférences en droit public à l'université Paris II Panthéon-Assas, il pourrait rapidement échapper au gouvernement et devenir le terrain d’amendements opportunistes, au détriment de la cohérence juridique. Benjamin Morel revient aussi sur les limites de notions comme la différenciation territoriale ou la subsidiarité, souvent invoquées mais difficiles à traduire concrètement. Entre réforme minimale, enlisement ou dérive législative, il esquisse trois scénarios et souligne le rôle clé du Sénat comme garde-fou.
Que pensez-vous du projet de loi de décentralisation que le gouvernement pourrait présenter au mois de mars ?
Pour être honnête, ce n’est pas forcément le bon moment pour faire passer un projet de loi de cette nature. Aujourd’hui, en lançant un texte dans la machine parlementaire, on ne sait absolument pas comment il ressortira. Un texte sur la décentralisation apparaît à la fois extrêmement technique et politiquement très sensible. Il peut rapidement devenir le support de pressions, d’amendements opportunistes et de revendications très ciblées. Et tout cela intervient dans un contexte où les parlementaires sont déjà tournés vers les prochaines échéances électorales.
Actuellement, le gouvernement n’a pas les moyens de maîtriser un tel texte qui risque de lui échapper complètement, comme cela s’est produit avec le projet de loi de simplification économique devenu une foire d’empoigne parlementaire, avec des dispositions incohérentes, parfois même inconstitutionnelles ou contraires au droit européen. On peut là aussi avoir des amendements adoptés qui ne seront finalement favorables et assumables par personne. Le gouvernement a perdu le contrôle et tente désormais d’empêcher son adoption. A cela s’ajoute le fait que les projets de loi concernant les collectivités sont ceux qui prennent le plus de poids au Parlement. Selon une étude, ils grossissent en moyenne de 60 % à l’Assemblée nationale. Cela s’explique par une double pression avec d’un côté, les élus locaux qui veulent obtenir des garanties ou des compétences supplémentaires, et de l’autre, les parlementaires qui veulent satisfaire tout le monde. Le risque, c’est un texte Frankenstein dont les collectivités seraient les principales victimes.
Le texte doit-il contenir un volet sur la déconcentration ?
Dans le principe, avoir un interlocuteur unique avec un préfet de département renforcé pourrait être une bonne chose. Mais le préfet n’a plus aujourd’hui les moyens de son action. Les préfectures sont à l’os et beaucoup de collectivités ont besoin du soutien des services de l’État, parce qu’elles n’ont pas toujours les moyens d’assumer l’amplitude de leurs compétences. La déconcentration peut donc être utile, mais on ne résoudra pas des problèmes structurels d’un coup de baguette magique.
La différenciation territoriale peut-elle constituer une solution dans certains cas ?
La différenciation constitue un mot valise permettant à chacun d’entendre ce qui lui plaît. Pour les nationalistes en Corse, elle signifie l'autonomie. Pour les départements, c'est une façon de prendre des compétences aux régions. Pour les régions, c'est l’inverse. Pour les élus, il peut s’agir de l’idée de déroger à la loi. Mais comme le cadre constitutionnel ne le permet pas vraiment, cela crée un risque juridique énorme pour les collectivités qui en fin de compte craignent à raison de s’en emparer.
La différenciation ressemble à une martingale un peu fourre-tout qui ne règle pas les problèmes fondamentaux de la décentralisation. Très en vogue il y a cinq ans, elle est aujourd’hui un peu passée de mode. D’autres concepts émergent comme le fédéralisme, mais qui n’est pas du tout dans notre culture politique et impliquerait de remettre en cause tous nos principes fondamentaux depuis 1789.
Il y a plusieurs différenciations possibles : laquelle compte vraiment ?
La plus discutée, c’est la différenciation normative étant la capacité des collectivités à adapter les lois. Mais ça se heurte à beaucoup de difficultés et en particulier au principe fondamental de l’ordre juridique comme la hiérarchie des normes. Une norme inférieure ne peut pas décider de s’affranchir d’une norme supérieure. Sinon, on crée une forte insécurité juridique et une illisibilité totale du droit. On organise à terme également une forme de vétocratie institutionnalisée. Aucun État, même très décentralisé, ne fonctionne sur le principe de la dérogation. C’est une sorte d’anomalie dans la pensée juridique moderne que d’être à un moment tombé en France sur cette idée.
Il y a aussi la différenciation des compétences qui est déjà possible dans le Code général des collectivités territoriales. Si cela fonctionne peu, ce n’est pas en raison de blocages juridiques mais politiques. Les collectivités n’abandonnent pas facilement des compétences, même si elles ne les exercent pas pleinement. Surtout cela crée une illisibilité pour les électeurs et même les élus. On semble aller plus au contraire vers la clarification des compétences. Dans le débat, le logement revient souvent comme une compétence potentiellement transférable. Mais elle est coûteuse et très inégalitaire selon les territoires. Si l’Etat se retire, il faudra se poser la question de la péréquation.
Un projet de loi de décentralisation doit-il aborder les principes du chef de filât, de la subsidiarité ou de l’autonomie financière ?
Intéressante, la solution du chef de filât est la plus fonctionnelle pour articuler des compétences partagées. Cela permet de conserver une coopération entre collectivités tout en désignant un échelon moteur. Mais dans le cas du logement, définir l’échelon pertinent est compliqué. La commune est proche du terrain, l’intercommunalité a une cohérence par rapport à ses autres missions, le département possède un rôle structurant avec une échelle d’organisation plus large et cohérente, la région intervient sur le développement économique dont le logement constitue l’un des leviers majeurs. Donc tout le monde peut revendiquer une légitimité.
Aujourd’hui, la subsidiarité est un concept qui monte. Elle repose sur une idée intelligente et simple. L’action doit être menée à l’échelle la plus pertinente. Mais sa mise en œuvre juridique est complexe. Comment définit-on l’échelle pertinente ? Qui arbitre ? Et paradoxalement, dans le cas notamment du droit de l’Union européenne, la subsidiarité est plutôt devenue un instrument de centralisation du pouvoir car le juge valide plus facilement l’intervention de l’échelon supérieur. Il faut donc s’y engager mais ne pas penser que ça se suffit à soi-même et bien border la chose juridiquement.
Concernant l’autonomie fiscale, le gouvernement n’a ni les marges de manœuvre, ni l’instinct suicidaire pour créer un impôt local aujourd’hui. La suppression de la taxe d’habitation a été une erreur fondamentale. Revenir dessus serait politiquement explosif, d’autant plus avec une majorité fragile.
Faut-il donner plus de poids au pouvoir réglementaire local ?
Il est inscrit dans la Constitution. Mais il s’agit d’un pouvoir résiduel n’intervenant que lorsque la loi est silencieuse ou que le pouvoir réglementaire national ne précise pas tout. Or, en France, la loi et les règlements apparaissent rarement silencieux. Plus on simplifie le droit, plus on ouvre mécaniquement des marges de manœuvre locales. Mais simplifier est extrêmement difficile. Techniquement, parce qu’il faut éviter l’insécurité juridique. Politiquement, parce qu’il faut résister aux pressions pour ajouter des dispositions.
Il existe une contradiction des élus locaux qui sont les premiers à demander moins de normes et sont en même temps les premiers à vouloir ajouter des dispositions dans un véhicule législatif, en espérant sécuriser une compétence ou verrouiller une position. Cela débouche sur un Code général des collectivités territoriales obèse et parfois contradictoire. Plus c’est complexe, plus le pouvoir se transfère au juge qui doit interpréter et concilier les dispositions légales.
Finalement, quels scénarios envisagez-vous pour ce texte ?
J’en vois trois. Le scénario optimiste, c’est un texte a minima comportant quelques ajustements techniques, sans grande révolution, mais qui satisferait tout le monde. De toute façon, aucune association d’élus ne croit vraiment à un grand acte de décentralisation transformateur. Le deuxième scénario, c’est que le texte meurt en cours de route, faute d’accord entre l’Assemblée et le Sénat. Et le troisième scénario, plus inquiétant, reposerait sur un texte qui échappe au gouvernement, devient un monstre juridique, et aboutit à une réforme incohérente. Le Conseil constitutionnel ne pourrait pas totalement jouer un rôle de garde-fou car il ne se prononce pas forcément sur toutes les dispositions. De plus, on peut produire des horreurs juridiques pas pour autant inconstitutionnelles ! Connaissant mieux ces sujets et n’ayant pas intérêt à mettre le feu dans les collectivités, le Sénat devra être un garde-fou efficace.
Propos recueillis par Pierre Plessis
