Malgré son poids croissant dans les politiques locales, l’intercommunalité continue de rester à l’écart du débat électoral comme l’a montré la campagne municipale de mars dernier. Dressant ce constat, Éric Kerrouche, sénateur (PS) des Landes et directeur de recherche CNRS au Cevipof, juge cette invisibilisation de plus en plus problématique, au moment même où les territoires vont devoir affronter des arbitrages majeurs sur le vieillissement, la baisse démographique ou les services publics. Dans l’attente d’une étude complète sur les résultats du troisième tour, publiée d’ici quelques semaines, l’élu chercheur observe déjà pas mal de reconductions et quelques renversements. « Tous ces arrangements restent possibles car en amont, il n’y a pas de véritable choix démocratique clair sur l’exécutif intercommunal », pointe Éric Kerrouche.
L’intercommunalité a-t-elle davantage existé dans la dernière campagne municipale ?
Très franchement, non ! Et ce n’est pas surprenant. En réalité, les candidats n’ont pratiquement aucun intérêt à parler d’intercommunalité pendant une campagne municipale. L’élection se joue dans le cadre communal, donc tout pousse à centrer le débat sur la commune, comme si elle était seule à décider de tout. Or ce n’est évidemment pas le cas. Beaucoup de projets présentés comme communaux relèvent en fait de l’intercommunalité. Cela reste politiquement plus simple et rien n’oblige les candidats à expliquer ce qui se joue à l’échelle intercommunale.
L’intercommunalité continue d’occuper une place paradoxale en étant centrale dans l’action publique locale, mais secondaire dans le débat démocratique. Ce décalage devient de moins en moins soutenable. Le nouveau mandat risque de rendre ce paradoxe encore plus visible car les choix à faire seront plus lourds, plus politiques et plus structurants. On ne pourra pas laisser durablement un échelon aussi important fonctionner avec une légitimité aussi faible.
La séquence électorale a-t-elle donné une place à ce débat ?
Non. Pendant longtemps, l’intercommunalité faisait figure d’invitée discrète de la campagne, comme l’ont décrit les universitaires Rémy Le Saout et Sébastien Vignon. Mais ce n’est même plus le cas aujourd’hui, elle est devenue en fait un passager clandestin. Elle est absente au moment de la campagne, donc au moment où les citoyens choisissent. En revanche, elle réapparaît au moment du fameux troisième tour, dans des discussions entre élus, souvent relayées par la presse locale, mais largement déconnectées des attentes citoyennes.
Quand les habitants voient des retournements d’alliances ou des arrangements inattendus, ils ont le sentiment d’assister à une forme de cuisine interne entre élus, sans pouvoir réellement peser sur l’issue. Cela renforce l’idée que cet échelon ne leur appartient pas.
Ce décalage démocratique vous semble-t-il problématique ?
Oui car pendant le mandat, on explique aux citoyens que telle décision ou impossibilité d’agir relève de l’intercommunalité. En somme, cet échelon est invisible quand il faut choisir, mais bien présent quand il faut assumer les contraintes. C’est un déséquilibre démocratique évident. Ce problème va devenir encore plus sérieux durant ce nouveau mandat. Nous entrons dans une période où les arbitrages seront particulièrement lourds : vieillissement de la population, baisse démographique dans certains territoires, avenir des écoles, besoin de logements et de services… Tous ces sujets appellent des choix politiques majeurs, et l’intercommunalité y jouera un rôle central.
Ce mandat apparaît donc décisif car nous changeons de cycle. Pendant des décennies, nous avons géré la croissance. Désormais, beaucoup de territoires vont devoir gérer le déclin démographique, le vieillissement, la raréfaction des moyens. Cela implique des arbitrages politiques de fond. Dans ce contexte, le projet de territoire devient encore plus essentiel avec des orientations structurantes pour plusieurs années. Or il est encore trop souvent élaboré après l’élection, alors qu’il devrait pouvoir être discuté, assumé et, d’une certaine façon, choisi avant.
Que faudrait-il changer ?
Il faut une forme de régulation démocratique plus claire. Compte tenu de l’importance prise par l’intercommunalité, on ne peut pas durablement rester dans cette zone grise.
Je ne suis pas favorable à une élection totalement séparée des municipales, car un EPCI n’est pas une commune. Il est important de rappeler que l’intercommunalité ne doit pas se construire contre les communes. En revanche, il faut un véritable troisième tour démocratique, qui permette de choisir l’exécutif intercommunal dans des conditions plus lisibles. L'ensemble des élus d'un territoire pourraient se positionner sur leurs priorités, devant les citoyens et non pas juste entre eux. Avec donc une légitimation démocratique accrue car trop de choses se jouent encore dans l’entre soi.
L’exécutif doit découler du conseil communautaire lui-même. Cela permettrait d’éviter une confusion entre la commune et l’intercommunalité. On ne dirige pas l’EPCI parce qu’on est maire, mais parce qu’on a été élu conseiller communautaire et choisi par ses pairs. En clair, la partition se feraient avec d’un côté les habitants qui élisent les conseillers municipaux et communautaires, puis de l’autre les conseillers communautaires qui élisent entre eux l’exécutif intercommunal.
Ensuite, durant le mandat, faut-il associer davantage les habitants ?
Bien sûr ! Les initiatives prises pour les associer plus et mieux aux projets de territoire, développer des démarches de concertation et de co-construction, vont dans le bon sens. Mais soyons lucide : cela reste du palliatif. Un projet de territoire, même très bien concerté, n’aura pas reçu de véritable validation démocratique initiale. Cela limite forcément sa portée. On compense une faiblesse démocratique, on ne la corrige pas complètement. En effet, bien qu’utile, la concertation ne remplace pas l’onction démocratique
Attendiez-vous plus du scrutin sur la féminisation des exécutifs intercommunaux ?
Oui, mais en réalité je ne suis pas vraiment surpris par la faiblesse des évolutions constatées. On ne voit pas de bascule majeure. Cela tient à plusieurs facteurs. D’abord, il existe encore des différences très nettes dans le rapport au pouvoir. J’ai observé plusieurs femmes refuser des vice-présidences en estimant ne pas être prêtes ou pas suffisamment légitimes. Une prudence qui contraste avec le comportement de beaucoup d’hommes, qui se sentent spontanément compétents ! C’est presque caricatural.
Ensuite, il y a un problème plus structurel avec moins de femmes en position de départ pour accéder à ces responsabilités. Tant que davantage de contraintes ne seront pas imposées, les progrès resteront trop lents. Au Sénat, le texte que nous avions défendu prévoyait au moins une forme de « parité miroir », c’est-à-dire un exécutif reflétant au moins la proportion de femmes dans l’assemblée communautaire. Ce n’était pas une exigence extravagante mais, pourtant, cela n’a pas été retenu et c’est regrettable.
La gouvernance interne des intercommunalités doit-elle être améliorée ?
Oui, clairement. Il existe une vraie volonté d’intégration dans certains exécutifs, notamment à travers le nombre de délégués associés. Il faudra voir si cette tendance s’accentue. C’est important car cela contribue à la fluidité du fonctionnement.
Quoiqu’il en soit, le défi reste important pour améliorer la gouvernance. D’abord, il faut mieux associer les conseillers communautaires, non pas seulement dans des assemblées technocratiques, mais aussi dans un travail politique réel, en particulier via les commissions. Ensuite, il faut réduire le fossé entre les conseils municipaux et l’intercommunalité. Beaucoup trop d’entre eux se sentent étrangers à ce qui s’y décide. Le lien ne peut pas reposer uniquement sur quelques temps institutionnels ou échanges ponctuels.
Quand vous évoquez une mythologie communale, qu’entendez-vous par là ?
Dans notre pays, le débat sur l’intercommunalité reste traversé par une idéalisation de la commune. Il existe ainsi en France une véritable mythologie communale : tout devrait dépendre de la commune car elle serait, par essence, l’échelon le plus démocratique. Si elle constitue évidemment la cellule de base de notre démocratie locale, cela ne veut pas dire qu’elle peut tout assumer seule. Faire croire que tout peut se régler à l’échelle communale ne correspond plus à la réalité. Beaucoup de communes n’ont ni les moyens humains, ni les moyens financiers de porter seules les politiques publiques dont les habitants ont besoin. L’organisation intercommunale est devenue indispensable à la survie de notre maillage territorial.
Propos recueillis par Pierre Plessis
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