Alors que la France compte 34 875 communes, soit plus de 40% des municipalités de toute l’Union européenne, une étude du Sénat pointe le décalage important entre l’Hexagone et plusieurs de nos voisins européens. L’Allemagne, la Belgique, l’Italie ou l’Angleterre ont, en effet, tous engagé un regroupement massif pour bâtir des collectivités plus fortes et plus efficientes. Face à des modèles très différents et aux réussites variables, privilégiant incitations financières fortes ou réformes imposées par l’État, la France hésite. Trop timide, le mouvement des communes nouvelles, construit sur le volontarisme et la souplesse, semble constituer la bonne solution mais à la condition d’être confortée afin de relancer leur création.
Une étude de la division de la législation comparée du Sénat (1), publiée mi-octobre, analyse les fusions de communes en Allemagne, Belgique, Italie et Royaume-Uni (Angleterre). Dans ces quatre pays européens, ces regroupements répondent au même constat : le décalage entre un maillage local très fragmenté et l'accroissement des compétences confiées aux collectivités.
L'objectif vise à renforcer la capacité administrative, améliorer la qualité des services, rationaliser les investissements et, parfois, dégager des économies d'échelle. Cependant, le rapport souligne qu'il n'existe aucun modèle unique : la réussite des fusions dépend de la préparation administrative, de l'acceptation locale, du maintien de la proximité et du contexte institutionnel propre à chaque État.
Allemagne et Belgique : l’efficacité par le volontariat encadré
Outre-Rhin, la réorganisation communale n'est pas un vain mot. Portée par les Länder, cette restructuration du maillage territorial s'est effectuée selon deux rythmes distincts : les grandes vagues de rationalisation des années 1960-1970 à l'Ouest, puis la remise à plat post-réunification dans les années 1990 à l'Est. En Rhénanie-du-Nord-Westphalie ou en Bavière, le législateur allemand combine codes communaux incitatifs et arbitrages autoritaires lorsque la taille critique minimale n'est pas atteinte. Résultat : des communes robustes, dotées d'administrations puissantes capables d'assumer des compétences lourdes en matière d'aménagement, d'écoles et d'équipements publics.
En Belgique, le souvenir de la « grande fusion » imposée par l'État fédéral entre 1975 et 1977, ayant fait passer le nombre de communes de 2359 à 589, est encore gravé dans les mémoires. Conscientes des traumatismes identitaires engendrés par cette méthode brutale, les régions wallonne et flamande privilégient désormais le volontariat. Mais un volontariat très fortement encouragé ! En Flandre, la région prend en charge une partie importante de la dette des communes qui acceptent d’unir leurs destins. Les incitations financières y fonctionnent comme un puissant carburant, permettant de mutualiser les services tout en garantissant un accompagnement sur mesure pour les agents municipaux.
Italie : la résistance du terrain face aux bonus financiers
En Italie, la fragmentation communale rappelle sur certains points la situation française. Avec plus de 7900 comuni, le pays cherche depuis la fin des années 2010 à rationaliser sa carte locale. La Constitution italienne donne le pouvoir aux régions de créer de nouvelles entités par la loi régionale, mais exige systématiquement la tenue d'un référendum consultatif auprès des populations locales.
Pour convaincre les habitants et leurs maires, Rome et les administrations régionales ont été très loin : des dotations financières majorées pendant dix ans pour les entités issues de fusions, ainsi que des dérogations aux règles strictes de recrutement de la fonction publique. Pourtant, en dépit de ces incitations importantes, les résultats restent mitigés. L'attachement aux clochers historiques et la crainte de voir disparaître les services administratifs du village bloquent souvent les consultations populaires. Pour pallier ce rejet, la législation italienne autorise le maintien de « sections déconcentrées » et de relais municipaux de proximité dans les anciennes communes absorbées – une tentative d'allier gain de taille et maintien du lien humain.
Royaume-Uni : la méthode radicale des « autorités unitaires »
Outre-Manche, le pragmatisme britannique s'affranchit totalement de la sensibilité territoriale. En Angleterre, la notion même de commune au sens français n'a pas d'équivalent direct. Les conseils de paroisse (parish councils) n'exercent que des compétences ultra-locales très limitées. Le cœur de la puissance publique locale repose sur les « autorités principales ».
Depuis plusieurs décennies, le gouvernement central mène une politique méthodique de remplacement du système à deux niveaux (comté et district) par des « autorités unitaires » (unitary authorities). Par simple décret ministériel, après une phase de consultation où les collectivités locales n'ont aucun droit de veto, des districts entiers sont fusionnés pour créer des géants administratifs qui gèrent entre 100 000 et plus de 500 000 habitants. Si ces méga-structures permettent des économies d'échelle substantielles et une meilleure lisibilité de l'action publique, le rapport du Sénat souligne le contrecoup démocratique : un éloignement croissant entre l’élu et le citoyen, et une perte de représentativité dans les zones rurales.
Les enseignements pour la France : conforter le modèle de la commune nouvelle
Il y a plusieurs leçons à tirer de ce voyage chez nos voisins européens : l'efficacité de l’incitation financière pour vaincre les réticences locales, l’importance d’avoir des garanties de proximité (mairies annexes, maintien d'adjoints délégués…), la nécessité de se doter d'un réel projet de territoire (développement économique, attractivité territoriale, amélioration des services publics). Autre enseignement important : une fusion de communes ne garantit pas automatiquement l'atteinte d'une taille critique suffisante pour moderniser l'administration locale.
Sans le formuler en tant que tel, l’étude sénatoriale semble conforter le choix du dispositif législatif français en faveur de la commune nouvelle, axé sur le volontarisme et la souplesse. La Haute assemblée soutient le projet d’assouplir le cadre des communes nouvelles car, depuis 2012, ces regroupements ont connu un succès honorable mais mesuré (845 communes nouvelles créées pour plus de 2600 anciennes communes fusionnées). Conclusion : cet outil pertinent aurait besoin d’être renforcé par des mécanismes plus incitatifs.
Relancer la dynamique des regroupements
Face au ralentissement des regroupements, une proposition de loi de la sénatrice Sonia de La Provôté (2) vise justement à redynamiser la création et le fonctionnement des communes nouvelles. Adopté par le Sénat début 2026, ce texte apporte un assouplissement bienvenu aux élus locaux. Pour lever les freins administratifs et financiers, la mesure simplifie le rattachement aux intercommunalités, sécurise les dotations financières de démarrage et assouplit le redécoupage des limites cantonales ou régionales lors de fusions transfrontalières. Elle permet également de rattacher des communes en crise de gouvernance et adoucit les effets de seuil réglementaires.
Transmis à l’Assemblée nationale en procédure accélérée, le texte a été examiné par la commission des lois, qui a déposé son rapport le 25 février 2026. Il est désormais en attente d’inscription à l’ordre du jour de l’hémicycle pour sa première lecture.
Pierre Plessis
(1) https://www.senat.fr/lc/lc363/LC363.pdf
(2) https://www.senat.fr/travaux-parlementaires/textes-legislatifs/la-loi-en-clair/proposition-de-loi-visant-a-faciliter-la-creation-et-le-fonctionnement-des-communes-nouvelles.html
