Face aux critiques sur le fonctionnement des intercommunalités, la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat plaide pour une évolution pragmatique plutôt qu'une nouvelle réforme institutionnelle. Son credo : renforcer le projet de territoire, redonner de la place aux élus communaux ou encore privilégier des coopérations plus souples sans créer une nouvelle structure. Présenté le 22 juin 2026, son rapport d'information* formule cinq grandes recommandations qui dessinent les contours d'une intercommunalité davantage fondée sur le partenariat que sur la seule organisation administrative.
Le message est clair : pas question d'ouvrir un nouveau chantier de réforme territoriale. Dans un contexte où les élus locaux réclament avant tout de la stabilité, la mission d'information du Sénat écarte tout « big bang territorial ». Son objectif est ailleurs : faire évoluer l'intercommunalité en la recentrant sur ce qui fait sa raison d'être, à savoir la coopération entre communes au service des habitants.
Les rapporteurs rappellent que, selon le Code général des collectivités territoriales, la coopération intercommunale repose avant tout sur « la libre volonté des communes » d'élaborer des projets communs. Pour eux, l'intercommunalité ne se justifie que lorsqu'elle permet d'agir plus efficacement ensemble que séparément, dans le respect de la libre administration des communes et du principe de subsidiarité. Une position qui se résume en une formule : la légitimité passe par « la preuve et le service », non par l'existence d'une structure supplémentaire.
Faire du projet de territoire le cap du mandat
La première proposition du rapport intitulé « Intercommunalité : affirmer la logique de partenariat des territoires » consiste à rendre obligatoire l'élaboration d'un projet de territoire au début de chaque mandat pour les EPCI à fiscalité propre. Aujourd'hui facultatif, ce document deviendrait la feuille de route stratégique de l'intercommunalité pour six ans.
L'idée est de formaliser une vision commune entre les communes membres et leur intercommunalité, tout en laissant suffisamment de liberté sur le contenu. La mission recommande ainsi que la loi fixe un cadre général, sans imposer un modèle uniforme.
Autre nouveauté : un débat spécifique sur les orientations du projet de territoire devrait être organisé dès le début du mandat, indépendamment du débat consacré au pacte de gouvernance. Il s’agirait de faire du projet de territoire un véritable moment politique, permettant d'associer l'ensemble des élus à la définition des priorités locales.
Le Sénat propose également une mesure de simplification : lorsqu'un projet de territoire intègre les éléments exigés par certains schémas sectoriels, il pourrait se substituer à ces derniers, évitant ainsi la multiplication des documents de planification.
Mieux associer les élus communaux
La mission sénatoriale souhaite également renforcer le lien entre les communes et leur intercommunalité. Elle recommande ainsi que chaque EPCI présente chaque année son rapport d'activité devant l'ensemble des élus municipaux, y compris ceux qui ne siègent pas au conseil communautaire.
Cette présentation donnerait lieu à un débat formalisé permettant d'évaluer les actions menées au regard des engagements pris dans le projet de territoire. Une manière, selon les sénateurs, de renforcer la transparence et de mieux faire vivre la démocratie locale.
Garantir une plus grande liberté de vote
Par ailleurs, les rapporteurs se sont penchés sur le fonctionnement interne des conseils communautaires. Plusieurs auditions ont fait ressortir le sentiment que certains représentants des petites communes pouvaient subir des pressions, réelles ou supposées, susceptibles d'influencer leurs votes.
Sans modifier les règles actuelles du scrutin, la mission préconise de généraliser le recours au vote électronique dans les EPCI. Cela préserverait la confidentialité du choix individuel tout en garantissant la sincérité et la rapidité des opérations de vote. Chaque conseiller exprimerait sa position sur un terminal individuel, avec un résultat connu immédiatement et des votes personnels non identifiables. Cette recommandation originale permettrait de limiter les effets du vote à main levée tout en préservant les dispositifs existants pour les scrutins secrets.
Coopérer de manière ciblée, souple et réversible
L'un des axes forts du rapport consiste à valoriser les formes de coopération souple qui ne nécessitent ni création d'une nouvelle structure ni transfert de compétences. Les sénateurs mettent en avant plusieurs outils encore insuffisamment utilisés : les ententes intercommunales, les conventions de prestations de services entre communes ou les contrats de réciprocité entre métropoles et territoires ruraux. Ces dispositifs permettent de mutualiser des moyens ou de conduire des projets communs de manière ciblée, souple, pragmatique et réversible.
L’entente intercommunale, qui ne nécessite aucune autorisation préfectorale et ne crée pas de personnalité morale, est une association de communes en vue d’un objectif d’utilité commune : regroupement pédagogique intercommunal, police pluricommunale (529 communes dont 81 % de moins de 10 000 habitants mutualisent, aujourd’hui, leurs policiers municipaux par simple convention), entretien de voirie… L’entente peut concerner la gestion d’un service, la mutualisation de moyens ou la réalisation d’un ouvrage partagé. Par la convention de prestation de services, une commune fournit à une autre une prestation déterminée, sans transfert de compétence. Il peut s’agir, par exemple, de l’instruction des permis de construire, de la gestion informatique, de la paie ou de l’archivage.
Pour sa part, le contrat de réciprocité consiste en une coopération interterritoriale entre une métropole et des territoires ruraux ou périurbains voisins, autour d’objectifs partagés : projet alimentaire territorial, mobilités, économie circulaire, ingénierie partagée…
La mission recommande au gouvernement de promouvoir davantage ces différents mécanismes contractuels et d’engager une évaluation de leur efficacité.
Moderniser les outils de référence
Dernière recommandation : actualiser le Guide des coopérations publié par la Direction générale des collectivités territoriales en 2019. Certaines dispositions sont désormais dépassées, alors que les pratiques ont évolué.
La mission souhaite que ce document soit mis à jour afin de sécuriser juridiquement les montages conventionnels, d'intégrer les retours d'expérience les plus récents et de mieux orienter les collectivités dans le choix des différents outils de coopération. La DGCL a indiqué que cette révision devrait être engagée entre 2026 et 2027.
Au-delà de ces cinq propositions, le message du Sénat est clair : l'évolution de l'intercommunalité ne passe plus par de nouvelles réformes institutionnelles, mais par une meilleure qualité de la coopération entre les communes. Les sénateurs défendent une logique de confiance entre elles, de responsabilisation des élus, de subsidiarité et de simplification des procédures.
À l'heure où les élus locaux réclament plus que jamais de la stabilité, cette feuille de route entend replacer le projet partagé, le dialogue démocratique et les partenariats volontaires au cœur de l'action territoriale. Une manière de rappeler que l'intercommunalité n'est pas une fin en soi, mais un outil au service des communes et des habitants.
Pierre Plessis
*www.senat.fr/travaux-parlementaires/office-et-delegations/delegation-aux-collectivites-territoriales-et-a-la-decentralisation/controle-en-clair/default-7978d702042e2b874ae1b4b208686122.html
