Partout en Europe, la même question revient : comment continuer à faire vivre la commune, échelon de proximité par excellence, tout en répondant à des défis qui dépassent largement ses frontières ? Mobilités, déchets, eau, développement économique, transition écologique, équipements publics : les réalités du quotidien ne s’arrêtent plus aux limites administratives.
C’est tout l’intérêt de l’étude de législation comparée, réalisée par le Sénat, sur la coopération intercommunale en Allemagne, en Belgique wallonne, en Espagne et en Italie. Quatre pays, quatre histoires institutionnelles, quatre manières d’organiser la solidarité locale. Parmi les leçons : la différence entre une France plus intégrée et des modèles allemand plus souple, wallon plus sectoriel, espagnol plus différencié et italien plus régionalisé.
Dans un rapport récent du Sénat (1), réalisé à la demande de la Délégation aux collectivités et à la décentralisation, le point de départ est commun aux quatre pays étudiés : la commune reste le socle de la démocratie locale, mais sans avoir toujours la taille critique pour assumer seule des missions de plus en plus complexes.
Avec des histoires très différentes, ces Etats continuent de compter un grand nombre de communes, notamment10 000 en Allemagne ou 8000 en Espagne. La coopération intercommunale apparaît donc comme une réponse nécessaire : mutualiser des services, financer ensemble des équipements, organiser des politiques publiques à l’échelle des bassins de vie... Mais la manière de le faire varie fortement selon les traditions nationales. Le contraste avec le modèle français est fort car il s’est structuré autour d’EPCI aux compétences étendues, les pays étudiés privilégiant davantage une palette de solutions adaptées aux missions, aux territoires et à leur propre organisation institutionnelle.
Allemagne : la coopération à la carte
L’Allemagne offre sans doute le modèle le plus pragmatique. Pas de grand système national uniforme comparable au bloc communal français. La coopération intercommunale relève essentiellement des Länder qui définissent leurs propres outils et les communes peuvent avancer par étapes : simples groupements de travail, conventions de droit public, services communs. Ces outils permettent de coopérer sans créer nécessairement une nouvelle personne morale ni transférer massivement des compétences. Lorsque la coopération doit devenir permanente, il y a la possibilité de créer des structures dotées d’une personnalité morale comme les Zweckverbände.
La logique fédérale produit donc un paysage très souple. Elle est d’abord fonctionnelle : on mutualise un service, des agents ou un équipement sans créer automatiquement un nouvel échelon politique. Même les structures les plus institutionnalisées restent généralement centrées sur des missions déterminées, par exemple l’eau, les déchets ou les transports. La coopération est ainsi conçue comme une modalité de l’autonomie des communes, et non comme son remplacement.
Belgique wallone : le rôle central des intercommunales
En Belgique wallonne, le paysage est très différent. La figure centrale est l’intercommunale. Occupant une place structurante dans l’action publique locale, ces structures permettent à plusieurs communes de s’associer pour gérer des services d’intérêt communal : eau, énergie, déchets, développement économique, santé, action sociale, infrastructures.
Particularité forte, les intercommunales sont des personnes morales de droit public, mais qui empruntent largement au droit privé. Elles peuvent fonctionner selon des logiques proches de
sociétés, tout en exerçant des missions de service public. Cette hybridité donne de la souplesse, mais elle nourrit aussi des enjeux de lisibilité, de gouvernance et de transparence.
À côté des intercommunales s’est développée une supracommunalité plus souple, fondée moins sur un statut juridique uniforme que sur la recherche du bon périmètre pour un projet. Exemple : Charleroi Métropole associe 30 communes notamment sur la mobilité, l’économie et l’urbanisme.
Espagne : une mosaïque territoriale
En Espagne, la diversité est encore plus marquée par une fragmentation municipale très forte. Le cadre national existe, mais les communautés autonomes disposent d’une large capacité pour organiser la coopération entre communes. Une même structure peut donc avoir un rôle différent d’une région à l’autre. Résultat : une mosaïque d’instruments.
Les outils sont multiples : les mancomunidades reposent principalement sur la coopération volontaire pour gérer des services ; les comarcas, à mi-chemin entre la coopération intercommunale et l’institution supracommunale ; les consortiums portent des projets communs ; les aires métropolitaines répondent aux besoins des grandes agglomérations mais restent peu répandues.
Le modèle espagnol est donc moins un système qu’une boîte à outils territorialisée, largement façonnée par les choix des communautés autonomes. Par rapport à la France, le contraste est fort : notre pays a bâti un maillage intercommunal quasi généralisé, tandis que l’Espagne laisse davantage coexister des solutions diverses.
Italie : des unions de communes très variables
L’Italie connaît, elle aussi, un paysage communal très fragmenté. Pour répondre aux limites des petites communes, le droit italien a progressivement développé plusieurs formes de coopération : conventions, consortiums, accords de programme, communautés de montagne et surtout unions de communes.
Les unioni di comuni constituent la forme la plus institutionnalisée de coopération intercommunale. Elles permettent l’exercice associé de fonctions et de services communaux, sans créer pour autant une collectivité territoriale entièrement nouvelle. La commune reste le point d’ancrage, mais elle accepte de gérer certaines missions avec ses voisines.
Le cadre italien a évolué entre incitation et obligation avant de se recentrer davantage sur le volontariat. Les régions conservent un rôle important d’encadrement et d’incitation, ce qui produit des unions de communes très différentes selon les territoires.
Quatre pays, quatre modèles différents
Mis côte à côte, ces quatre modèles se distinguent nettement. L’Allemagne privilégie la gradation, de la simple convention à la structure institutionnelle. La Wallonie s’appuie surtout sur des organismes sectoriels, auxquels s’ajoutent des coopérations territoriales plus souples. L’Espagne pousse le plus loin la différenciation territoriale, sous l’influence des communautés autonomes. L’Italie dispose d’un outil plus structuré avec les unions de communes, mais dans un paysage qui reste fortement dépendant des régions.
La France se situe sur un autre registre avec une intercommunalité beaucoup plus systématisée et intégrée. À l’inverse, les pays étudiés montrent qu’une coopération peut rester centrée sur une mission précise, évoluer progressivement ou changer de forme selon le territoire. Tous cherchent le même équilibre : faire ensemble sans effacer la commune.
Coopérer en restant lisible et adapté au territoire
L’étude du Sénat met en évidence quatre leviers différents : souplesse des outils, spécialisation par service, différenciation territoriale et coopération plus institutionnalisée.
Elle met aussi bien en évidence que l’intercommunalité n’est pas juste une affaire de structures mais avant tout une question de culture politique locale.
À l’heure où les communes françaises interrogent leur place dans les intercommunalités, ce détour chez nos voisins est précieux. Il montre que la coopération n’a pas forcément besoin d’un modèle unique pour être efficace. Elle doit surtout rester lisible, adaptée aux besoins du territoire et portée politiquement par les communes qui la composent.
En Allemagne, en Wallonie, en Espagne ou en Italie, l’intercommunalité apparaît moins comme une fin en soi que comme une boîte à outils. Une leçon utile pour notre pays : faire mieux ensemble, sans perdre ce qui fait la force de la commune – la proximité.
(1) Étude de législation comparée n° 357 : https://www.senat.fr/lc/lc357/lc357.pdf
